top image

המדריך השלם לחוק עזר פסולת עודפת

פסולת עודפת המדריך השלם

המדריך השלם לחוק עזר פסולת עודפת

כל הרשויות המקומיות, עוסקות בנושא ניהול וטיפול בפסולת שבשטחן. מעבר לנראות פני הרשות ולשביעות רצון התושבים, הטיפול בפסולת מהווה חלק ניכר מהוצאותיה הכספיות של הרשות. החל משנת 2007, החלו רשויות מקומות לקדם חוק עזר, שיאפשר להן לגבות את הוצאותיהן בגין הטיפול בפסולת, ממחוללי פסולת (מרביתם עסקים) – חוק עזר פסולת עודפת. אולם, נכון להיום, רשויות מקומיות רבות מתקשות לחוקק את חוק העזר, ומתקשות ביישומו וניהולו החוקי. רשויות אחרות בוחרות שלא לעסוק בנושא, מפאת הסיכונים המשפטיים והחשיפה הכלכלית הנרחבת לרשות. כמשרד העוסק הן בצד המשפטי והן בצד הניהולי ברשויות המקומיות, מצאנו לנכון לכתוב את המדריך השלם לחוק עזר פסולת עודפת.

 

המסגרת הנורמטיבית פינוי פסולת

חובתה של הרשות המקומית לפעול לפינוי וסילוק אשפה מצויה בסעיף 242 לפקודת העיריות, המצווה את הרשות לפנות אשפה על מנת לשמור על בריאותו של הציבור ונוחותו. כך למשל, מחויבת העירייה להורות בדבר "פינוי סחי ואשפה מכל בית" (סעיף 242(2) לפקודת העיריות) ועליה מוטלת גם החובה להתקין "פחי אשפה ציבוריים ושאר כלי קיבול שמניחים ומאספים בהם אשפה". על חובה יסודית זו בא חוק שמירת הנקיון, התשמ"ד-1984, וקבע כי על הרשות המקומית לקבוע "אתרים לסילוק או לריכוז וטיפול בפסולת בנין, גזם, צמיגים או גרוטות רכב, בין בתחומה ובין מחוצה לו".

לצד החובות המוטלות על הרשות המקומית והשירותים שעליה לספק, מסורה בידה הסמכות להשית על התושבים מס מוניציפאלי כללי – הלוא היא הארנונה. בנוסף, הפקודה מעניקה בידי מועצת העירייה את הסמכות להתקין חוקי עזר עירוניים שיסייעו בידה לבצע את "החובות המוטלות עליה מכוח הפקודה או מכוח כל דין אחר" (סעיף 250 לפקודת העיריות). באופן ממוקד יותר, מוסמכת המועצה לקבוע בחוקי העזר הוראות שונות בדבר הטלת אגרות, היטלים או דמי השתתפות (סעיף 251).

הארנונה היא המס המוניציפאלי הבסיסי, ולכאורה ניתן היה לסבור כי ב"עולם מושלם" הרשות המקומית לא תידרש לגבות כל תשלום חובה אחר, אלא תשתמש בסך הגבייה הכללית לאספקת השירותים המוניציפאליים השונים. אף על פי כן, לצידה של הארנונה הכללית התפתחה במהלך השנים פרקטיקה של גביית תשלומי חובה נוספים – "ייעודיים" – הקשורים לאספקתם של שירותים מסוימים על-ידי הרשות. גבייתם של תשלומי חובה אלה מותנית כמובן בכך שהם מבוססים על חוק עזר עירוני תקף. חוק עזר כזה יהא תקף אם הוא מסדיר עניין שנופל לגדר סמכויותיה של העירייה ואם הוא אושר כנדרש על-ידי משרד הפנים.

אין ספק שתחום סילוק הפסולת נופל בגדר סמכויותיה של הרשות המקומית. גדר הספקות נוגע למגבלה השנייה שצוינה ועניינו בשאלה האם אגרת הפסולת המעוגנת בחוק העזר מתייחסת לשירותים מוניציפאליים שהרשות ממילא אמורה לספק על בסיס מקורותיה הכלליים (המבוססים על גביית הארנונה הכללית), אם לאו.

לכאורה, פינוי אשפה היה מאז ומתמיד אחד מן התחומים המוסדרים על-ידי הרשות המקומית ובהתאם לכך מן התחומים שהפעילות בהם מכוסה על-ידי תשלום הארנונה הכללית. מטעם זה נפסלה בעבר, כפי שצוין לעיל, הפרקטיקה של גביית "אגרת אשפה" כללית לצידו של תשלום הארנונה. עמדה בסיסית זו אינה שנויה במחלוקת. אלא, שיש צורך לבצע הבחנה בין פינוי פסולת "בסיסי" שנופל לגדר השירותים המוניציפאליים המסורתיים לבין פינוי פסולת החורג מעבר לכך.

הבחנה בין פסולת "בסיסית" לפסולת "עודפת"

ההבחנה המוצעת בין פסולת "בסיסית" לבין פסולת "עודפת" אינה הבחנה מלאכותית אלא הבחנה הכרחית, שמבטאת את ההכרה בשינויים בתפיסה הכלכלית והסביבתית של תהליכי יצור. אין ספק שהטיפול בפסולת שהיא תולדה של תהליכי יצור היא אחת העלויות של תהליכים אלו, לא פחות מתשומות ייצור אחרות, כדוגמת חשמל, חומרי גלם וכולי. ההנחה שפינוי הפסולת כולו אמור להיות מונח לפתחה של הרשות המקומית מבטאת תפיסה שאבד עליה הכלח, לפיה פינוי הפסולת הוא כביכול אך תוצר לוואי פשוט (ואף לא יקר במיוחד) של תהליך הייצור. כשם שלא מצופה מהרשות המקומית לספק ולממן את חומרי הגלם של המפעל, כך גם אין לצפות שהיא תהיה חייבת במימון פינוי התוצרים הנובעים מן השימוש בחומרי הגלם. אכן, גם מפעל זכאי לקבל שירותים של פינוי אשפה כחלק מהיותו גורם שפעיל בתחום המוניציפאלי. אולם, יש מקום להבחנה בין פינוי אשפה "בסיסי" לבין פינוי שמהווה המשך של תהליך הייצור.

בשורה של פסיקות נוספות, ראה בית המשפט בחיוב אבחנה שעשו רשויות מקומיות בין אשפה "רגילה" לבין פסולת תעשייתית; אישרו הטלת אגרה בעד פינוי וטיפול בפסולת תעשייתית או פסולת בהיקפים חריגים; וקבעו כי אין זה ראוי שהציבור יישא בעלויות פינוי וטיפול בפסולת הנוצרת במהלך ניהול עסקיהם של בתי עסק לרווחתם.

וראה דברי כבוד השופט ר. שפירא, במסגרת עת"מ (חיפה) 7784-04-09, קריון – מרכז קניות בע"מ נ' עירית קריית ביאליק, תק-מח 2009 (2), 13669 כי העירייה מוסמכת להטיל אגרה בגין פינוי כמות חריגה של פסולת, שהיא מעבר לכמות האשפה המיוצרת על ידי תושב מן השורה. עוד ציין כי –

"אין ספק כי חובותיה של העירייה כוללות גם פינוי אשפה לתושביה וכי הארנונה המשולמת על ידי התושבים לעירייה כוללת בחובה גם תשלום בגין פינוי אשפה, אשר נמנה על תפקידיה וחובותיה הבסיסיים של הרשות המקומית במתן שירותים לתושביה. עם זאת, המדובר בפינוי אשפה של תושב רגיל ולא בפינוי אשפה בהיקף חריג. על כן, כאשר מדובר בשירותים החורגים מגדר השירות הרגיל של פינוי אשפה, העירייה מוסמכת להטיל אגרה בגין פינוי אשפה חריגה מעבר לאשפה הרגילה של תושב מן השורה."

בתי-המשפט רואים את תכליתן של הוראות בחוקי עזר אשר מסדירות גביית אגרת פינוי פסולת ממפעלים, כתכלית ראויה אשר הגיון וצדק ביסודה. כך, למשל, הוגדרה התכלית שביסוד גביית אגרת פינוי אשפה מבתי עסק כתכלית ראויה על ידי כבוד השופטת מיכל רובינשטיין בעת"מ (ת"א) 1855/07 מתן שרותי אחזקה וניהול בע"מ נ' עירית ראשון לציון – מחלקת גבייה (פורסם בנבו), אשר דן בחוק עזר לראשון לציון (שמירת הסדר והנקיון) התשמ"ט-1988, ובו נקבע חיובו של בעל בית עסק באגרת פינוי אשפה. כך, קבעה כבוד השופטת בעמוד 6 לפסק דינה זה:

"תכליתו של סעיף 30 יב' לחוק העזר הינה חלוקת עלות פינוי הפסולת שמייצר בית עסק בין הציבור לבין אותם בתי עסק המייצרים את הפסולת. ההנחה היא שהציבור אינו צריך להיות זה שיישא לבדו בעלויות הגבוהות של פינוי כמות גדולה במיוחד של פסולת הנוצרת במהלך ניהול עסקיהם של בתי העסקים לרווחתם. הפסולת הנוצרת במרכז עסקים כמו זה הנמצא בבניין המשרדים נשוא העתירה היא רבה והיא מצריכה היערכות שונה של העירייה באופן דומה לאופן שבו מפונית פסולת בקניון מסחרי או במפעל תעשייתי."

לא רק בלשון החוק ובהלכה הפסוקה יש כדי לתמוך בנושא גביית אגרת בעד פינוי אשפה עודפת ממפעלים, אלא גם בדו"ח מבקר המדינה לשנת 2005. אמנם, אין עמדתו של מבקר המדינה עולה כדי דין מחייב, ברי כי יש בעמדת מבקר המדינה משום עמדה אשר יש ליתן לה משקל ראוי.

וכך כותב מבקר המדינה עצמו, לאחר שבחן לעומקה את הסוגיה:

"לדעת משרד מבקר המדינה, הארנונה משולמת בעבור סל שירותים סטנדרטי בסיסי, וגביית אגרות בעבור שירותים מיוחדים היא חריג אלא שאין בנמצא הגדרה מפורשת שבה פירוט השירותים הכלולים באותו סל שבעבורו נגבית הארנונה, כיוון שכך, ומכיוון שבעצם הטלת אגרות בעד שירותים יש משום הכבדת הנטל הכספי על התושבים, ולעיתים העלאה עקיפה של הארנונה, ראוי שמשרד הפנים יקפיד שהרשויות המקומיות יימנעו מלהטיל אגרות חדשות בגין שירותים שמומנו באופן מסורתי מכספי הארנונה".

קרי, אין חולק כי פינוי כמויות חריגות של פסולת באופן שוטף ויומיומי איננו בגדר סל השירותים הסטנדרטי הבסיסי אותו מעניקה הרשות לתושביה, ומשאגרת פינוי פסולת איננה בגדר אגרה חדשה אשר לפניה מומן השרות הניתן בגינה מכספי הארנונה.

דו"ח מבקר המדינה אף מציין כי בשנת 1997 הוציא משרד הפנים נוהל ממנו עולה כי:

"אפשר להטיל בחוקי עזר אגרות פינוי אשפה אך ורק על גופים הפטורים מתשלומי ארנונה ועל גופים המייצרים כמויות אשפה חריגות (בדרך כלל מפעלים), וכי אין לגבות מעסקים אגרה בגין פסולת שהם מייצרים ושאינה פסולת תעשייתית (כגון ניירת או ציוד משרד). מכאן, שאפשר להטיל אגרת פינוי אשפת מפעל רק בגין פינוי פסולת תעשייתית, בשל היותה כרוכה בהשקעות ובטיפול חריג מצד הרשות המקומית מעבר לשירות הממומן מכספי הארנונה."

 

גביית פסולת עודפת – היבט של צדק סביבתי

החקיקה הסביבתית החדשה מושתתת כולה על עיקרון מאחד חשוב של צדק סביבתי, המטיל את מימון הטיפול והמחזור של פסולת על יצרניה, לדוגמה – חוק לטיפול סביבתי בציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות, התשע"ב-2012; חוק להסדרת הטיפול באריזות, התשע"א-2011; חוק הפיקדון על מכלי משקה, התשנ"א-2001; החוק לסילוק ולמיחזור צמיגים, התשס"ז-2007; וחוק שמירת הנקיון. במארג דינים חדש זה שזורים ושלובים עקרונות של "אחריות היצרן" ו"המזהם משלם".

אף שברור כי המפעלים אינם מזהמים אלא מייצרים פסולת בלבד, הרי שהתכליות המגולמות ביסוד העיקרון של "המזהם משלם" מתקיימות גם בעניין סילוק פסולת המפעל. בין תכליות אלה ניתן למנות שתיים מרכזיות:

  • השגת צדק חברתי לפיו הגורם המזהם הוא שישא בעלויות הטיפול בזיהום, ולא כלל החברה (וראה יששכר רוזן-צבי "של מי הפסולת הזו לעזאזל?! סילוק פסולת וצדק סביבתי בישראל" מחקרי משפט כ"ג 487, 552 ואילך (2007), רצ"ב בנספח);
  • השגת התייעלות סביבתית באמצעות חיוב הגורם המזהם להפנים את עלויות הזיהום. זאת, במטרה שהמזהם יפחית את ייצור הזיהום עד למינימום הכלכלי האפשרי מבחינתו. בענייננו, אם כלל הציבור יידרש לשאת בנטל עלויות הטיפול בפסולת שייצר מפעל פלוני, התוצאה תהיה לא צודקת, ואף לא יעילה, במובן זה שלא יהיה כל תמריץ למפעל להקטין את ייצור הפסלות או למחזרה. נהפוך הוא – בעולם ללא אגרת פינוי פסולת, אדישות המפעלים לכמות הפסולת שהם מייצרים היא לכאורה רציונלית לחלוטין מבחינה כלכלית.

דומה שיפים הסברי המחוקק, בדברי ההסבר להצעת החוק לסילוק צמיגים:

"הצעת החוק מתבססת על עיקרון אחריות היצרן, שהוא עיקרון המקובל במדינות רבות בעולם לטיפול בבעיות סביבתיות. על פי עיקרון זה, האחריות לטיפול בבעיה סביבתית הנגרמת כתוצאה משימוש במוצר כלשהו, מוטלת על יצרן המוצר או על היבואן במקרה שבו המוצר מיובא. הרעיון המרכזי שבבסיס העיקרון הוא שהיצרן או היבואן הם החוליה הראשונה בשרשרשת גלגולו של המוצר עד להפיכתו לפסולת, ולכן עליהם החובה לטפל במוצר, גם בתום השימוש בו. לפי עיקרון זה, עלויות הטיפול מתחלקות בין כל הנהנים מהמוצר, החל, כאמור, ביצרן או ביבואן, דרך הקמעונאי ועד לצרכן."

לאמיתו של דבר, המפעלים אינם אנוסים לשלם את אגרת פינוי האשפה, במובן זה שהיקף התשלום הוא כהיקף הפסולת שהרשות תתבקש לפנות. מפעל שיפעל לצמצום היקף הפסולת שלו, או יפעל (כדין) לפינויה בדרכים אחרות, לא יזדקק למילוי מיכלי האשפה של הרשות וממילא גם לא ישלם בגין שירות זה. עובדה זו, שנמצאת ברקע הדברים, מדגישה את יתרונותיו של התמריץ שיוצר חוק העזר החדש, כמו גם את ההבחנה בין תשלום אגרה לבין תשלום ארנונה, שאינה אלא מס המנותק מהיקף השירותים שצורך המפעל בפועל.

 

הרקע המשפטי להתקנת חוק עזר פסולת עודפת

בשנת 2007 עתרה עיריית חולון (להלן: "העיריה") כנגד שר הפנים (בג"ץ 1756/10 עיריית חולון נ' שר הפנים). זאת, לאור סירובו לאשר את חוק העזר החדש שביקשה לקדם העירייה בנושא פינוי פסולת ממפעלים, וגביית אגרה ייעודית עבור שירות זה – חוק עזר לחולון (פינוי פסולת), התשס"ח-2007, באופן המשקף את היקף יצור הפסולת של החייב בתשלום. שר הפנים נימק את התנגדותו בטענה שהחוק סותר את דיני ההקפאה ושלמעשה יש לראותו כניסיון פסול של העירייה להעלות את שיעורי הארנונה. לשיטת משרד הפנים, פינוי פסולת מצוי ב"ליבת השירותים" עבורם נגבית ארנונה, וכי לנוכח דיני ההקפאה וחוק ההסדרים אין המשרד מאשר העלאת תעריפי ארנונה.

בית המשפט העליון קיבל את העתירה בחלקה, וקבע כי אין מקום לפסילה גורפת של חוקי עזר המסדירים גביית אגרת פינוי פסולת מעסקים ומתעשייה. במהלך הדיון בעתירה הוצגה בפני בית המשפט העליון עמדת המדינה, לפיה יש להבחין בין פסולת "בסיסית", שנופלת לגדר השירותים המוניציפאליים המסורתיים ומשכך אין לגבות אגרה בגין פינוייה, לבין פינוי פסולת החורג מעבר לכך – פסולת "עודפת", שניתן לגבות אגרה בגינה.

בית המשפט העליון אישר עמדה זו וקבע כדלהלן:

"…לצידה של הארנונה הכללית התפתחה במהלך השנים פרקטיקה של גביית תשלומי חובה נוספים – "ייעודיים" – הקשורים לאספקתם של שירותים מסוימים על-ידי הרשות. גבייתם של תשלומי חובה אלה מותנית כמובן בכך שהם מבוססים על חוק עזר עירוני תקף. חוק עזר כזה יהא תקף אם הוא מסדיר עניין שנופל לגדר סמכויותיה של העירייה ואם הוא אושר כנדרש על-ידי משרד הפנים. בנוסף, על הכרה בתשלומי חובה נוספים מכוח חוקי עזר עירוניים המסדירים עניינים ספציפיים, לעמוד במגבלות הבאות: ראשית, הנושא שבגינו נגבה תשלום החובה צריך להיות בסמכותה של הרשות המקומית. שנית, אין להכיר בתשלומי חובה חדשים הנגבים בגין שירותים שהרשות המקומית אמורה לספק כחלק ממאגר השירותים המוניציפאלי הכללי שבגינו נגבית הארנונה הכללית.

בענייננו, אין ספק שתחום סילוק הפסולת נופל בגדר סמכויותיה של הרשות המקומית. גדר הספקות נוגע למגבלה השנייה ועניינו בשאלה האם אגרת הפסולת המעוגנת בחוק העזר מתייחסת לשירותים מוניציפאליים שהרשות ממילא אמורה לספק על בסיס מקורותיה הכלליים (המבוססים על גביית הארנונה הכללית), אם לאו. בנושא זה, הדין עם העותרת, שעמדתה מבוססת על הבחנה בין פינוי פסולת "בסיסי" שנופל לגדר השירותים המוניציפאליים המסורתיים בהם מחוייבים הרשויות לבין פינוי פסולת החורג מעבר לכך (ולכן מחייבים בתשלום). הבחנה זו, אינה הבחנה מלאכותית אלא הבחנה הכרחית, שמבטאת את ההכרה בשינויים בתפיסה הכלכלית והסביבתית של תהליכי יצור, כמו גם את השינוי הכללי שחל במארג הנורמטיבי של דיני הגנת הסביבה.

החקיקה הסביבתית החדשה מושתתת כולה על עיקרון מאחד חשוב של צדק סביבתי, המטיל את מימון הטיפול והמחזור של פסולת על יצרניה. בימ"ש זה כבר עמד על כך שלעתים מארג של חוקים, הגם שכל אחד מהם כולל הסדר בעל אופי ספציפי, מבטא עיקרון משפטי רחב יותר, שיש לו חיות ותוקף מעבר לפרטיהם של אותם חוקים. כך נפסק בעבר לעניינה של דוקטרינת הייצוג ההולם וכך ראוי לומר גם בעניין שבפנינו בכל הנוגע לתפיסה של "המזהם משלם", לפחות במובן זה שרשות מקומית הבוחרת להנחות עצמה לאורו של עיקרון זה – ולאמץ בכך את מידותיו של המחוקק – תוכל לעשות כן.

אף שברור כי בענייננו המפעלים אינם מזהמים אלא מייצרים פסולת בלבד, הרי שהתכליות המגולמות ביסוד העיקרון של "המזהם משלם" מתקיימות גם בעניין סילוק פסולת המפעל. בין תכליות אלה ניתן למנות שתיים מרכזיות: האחת – השגת צדק חברתי לפיו הגורם המזהם הוא שישא בעלויות הטיפול בזיהום, ולא כלל החברה; השנייה – השגת התייעלות סביבתית באמצעות חיוב הגורם המזהם להפנים את עלויות הזיהום. הפנמה כאמור תגרום לכך שהמזהם יפחית את ייצור הזיהום עד למינימום הכלכלי האפשרי מבחינתו.

מכאן, שאין מניעה במישור העקרוני לכך שרשות מקומית תגבה אגרת פינוי פסולת מחוץ לארנונה הכללית; ובלבד שמדובר בפינוי פסולת הקשורה לתהליכי הייצור של המפעל מעבר לרמת "בסיס" מסוימת שתיקבע."

עוד עמד בית המשפט על כך שמבחינה עקרונית, מן הראוי היה שהאגרה הנגבית תביא לידי ביטוי את כמות הפסולת המיוצרת –

"ייתכן שבעולם "אידיאלי" ניתן היה להעלות על הדעת מצב בו אגרת האשפה תיגבה במלואה על-פי היקף האשפה שמייצר כל גורם. מצב דברים זה היה ממקסם את יישומו של עקרון "המזהם משלם" ופוטר מן הצורך להבחין בין התשלום הבסיסי שמכוסה על-ידי הארנונה לבין התשלום בגין פסולת תעשייתית עודפת. אולם, בהתחשב בכך שלעת עתה תשלום הארנונה אמור לכסות גם את שירותי הניקיון ואיסוף האשפה הבסיסיים, ובלא תיקון חקיקתי מתאים, ההבחנה היא מחויבת המציאות."

במהלך הדיון בעתירה חלה התפתחות בעמדת המדינה: חלק מרכזי מתשובתה של המדינה לעתירה הוקדש להשלכות הרוחב האפשריות אם יחויב שר הפנים באישור חוק עזר עירוני המאפשר להטיל אגרות, בתעריפים מוגדלים, על שירותים הנמנים לשיטת משרד הפנים עם שירותי הליבה. בהתאם לכך, עמדתו העדכנית של המשרד היתה שניתן להטיל אגרות על פינוי פסולת מפעלים עודפת, ושלעניין זה אין לקבוע את שיעור ה"אקסטרה" בהשוואה להיקף הפינוי של פסולת ביתית.

עמדת מרכז השלטון המקומי היתה כי האמצעי החקיקתי המתאים הוא להטיל אגרות פינוי אשפה על פסולת החורגת מבחינת כמותה והיקפה מרף נורמטיבי של ייצור פסולת. לשיטת מרכז השלטון המקומי, על כל רשות לקבוע מהו הרף הנורמטיבי הנכון לכל סוג פסולת – רשות רשות ומאפייניה.

לנוכח עמדת העדכנית של משרד הפנים באשר להבחנה הנדרשת בין עלויות פינוי האשפה "הבסיסית" שנבלעות בדיני הארנונה לבין עלויות הפינוי בגין אשפה נוספת, המליץ בית המשפט העליון למשרד הפנים, בסיוע ממשרד המשפטים, לקיים דיון עקרוני בנושא. זאת, על מנת לקבוע לעצמו אמות מידה מנחות שיקלו עליו להעריך הצעות לחוקי עזר חדשים בנושא שיוגשו על ידי הרשויות המקומיות לאישור. זאת, על מנת שחוקי עזר של רשויות שונות יוערכו לפי אותן אמות מידה. אמות מידה אלה גם יעמדו נגד עיניהן של רשויות בבואן להתקין חוקי עזר חדשים בנושא

 

הליכי ההסדרה וקביעת אמות המידה לגביית פסולת עודפת

במטרה לסייע למשרד הפנים בגיבוש העקרונות בהתאם לפסק הדין, התקיימו דיונים רבים בהם נטלו חלק נציגי משרד הפנים, משרד המשפטים, המשרד להגנת הסביבה ומשרד האוצר, תוך התייעצות עם מרכז השלטון המקומי, מרכז המועצות האזוריות ועם התאחדות התעשיינים. במסגרת ההליך, התקבלו ונבחנו גם הערות גורמים אלו לנוסח אמות המידה וכן הערות גורמים נוספים – מינהל סביבה ופיתוח בר-קיימא במשרד הכלכלה והתעשייה, איגוד לשכות המסחר והתאחדות המלונות.

הליכי ההסדרה וקביעת אמות המידה נקבעו בהנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי) ופורסמו ביום 4/4/2017.

אמות מידה אלה מבקשות לבסס את החישוב ככל הניתן על כמות הפסולת המיוצרת בבית העסק, תוך קביעת מנגנונים נוספים שמטרתם להביא לידי ביטוי גם התחשבות במאפייני המגזר העסקי. המבחנים שבאמות המידה נועדו להבחין בין שלושה סוגי פסולת:

  • פסולת התואמת שימוש ביתיפסולת הדומה במאפייניה לפסולת הנוצרת במשקי בית, אשר נוצרת בידי העובדים הקבועים בבית העסק במהלך שהותם בבית העסק. פסולת זו כוללת בעיקר מזון, שתייה ומוצרי צריכה מקובלים בהתנהלות יום-יומית רגילה, בכמות המשקפת התנהלות "ביתית". ככלל, פסולת זו תוכר כפסולת הבסיסית.
  • פסולת ייעודית שאופן פינויה מוסדר בדין ספציפי – לדוגמא אריזות מסוגים שונים (נייר, קרטון, פלסטיק, עץ, מתכת וזכוכית), וזאת בתנאי שפסולת מסוגים אלה הושלכה למכלי מחזור ייעודיים, יבוצע פינוייה בהתאם לדינים הרלוונטיים, ללא קשר לחוקי העזר שיאושרו בהתאם לאמות מידה אלה. ככלל, חוקי העזר צריכים לשאוף לכך שאם פסולת מסוגים אלה הושלכה למכלי אצירה ה"רגילים",  היא לא תיחשב כ"פסולת בסיסית", אלא כ-"פסולת עודפת" שהרשות רשאית לגבות אגרה בגין פינויה, וזאת כדי לעודד את מיחזורה.
  • פסולת "תעשייתית"עודפי חומר גלם ותוצרים של תהליכי ייצור – יש לשאוף לכך שפסולת זו תיחשב "פסולת עודפת" שניתן, במסגרת חוקי עזר, לגבות בגינה אגרה, או לדרוש מהעסק את פינויה. זאת, במטרה לעודד את העסקים לצמצם את כמות הפסולת ובמטרה להפנים ולהשית את עלות פינוייה על העסקים.

בהתאם לאמור, קבע המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים, ביום 3/9/2017, אמות מידה לאישור חוקי עזר בעניין אגרת פינוי פסולת עודפת, אשר נועדו לקדם תכליות אלה:

  • חלוקת נטל הפינוי של פסולת בהיקף חריג המיוצרת על ידי עסקים, כך שזה לא יוטל במלואו על הרשויות המקומיות;
  • עידוד מחזור של פסולת הניתנת למחזור על ידי עסקים על מנת להקטין את כמות הפסולת הנדרשת לפינוי.
  • צמצום של כמות הפסולת המופקת כחלק מתהליך הייצור, והפנמת עלות פינוי הפסולת הזו על העסקים המייצרים אותה.

אמות מידה אלה מתייחסות לקביעת אגרות לפינוי ואיסוף פסולת בידי הרשות המקומית ממקורות שהם עסקיים, ובכלל זה – מסחר, תעשייה, מלאכה, משרדים ועוד (להלן: "עסקים" או "בתי עסק"). אמות המידה אינן מתייחסות לפסולת שנקבעו בדין הוראות ספציפיות לגבי פינוייה על ידי הרשות המקומית תוך הסדרת דרך התשלום עבורו. יובהר כי לא תיגבה אגרה על פינוי פסולת שאינו נעשה בידי הרשות המקומית.

הרשות המקומית תפנה את כל האשפה שפינויה אינו מוטל על גוף אחר, ותהיה רשאית לגבות אגרה מיוחדת עבור פינוי אשפה עודפת, כמפורט להלן. לחלופין, רשאית הרשות לדרוש כי פינוי האשפה העודפת ייעשה בידי בית העסק.

תנאי לגביית אגרה בגין פינוי פסולת עודפת, ככל שמדובר בכלי אצירה שאינו בחצרי בית העסק, יהיה קביעת מנגנון שיבטיח את הזיקה של הפסולת לבית העסק שהשליך אותה  (למשל כאשר כלי האצירה משמש מספר בתי עסק) על מנת שניתן יהיה לחשב את היקף הפסולת שמפנה בית העסק ובהתאם לקבוע את גובה האגרה בה יחויב.

לצורך גביית אגרה, חוקי העזר שיאושרו על ידי משרד הפנים, בהתאם לאמות מידה אלה, יבחינו בין שתי קטגוריות:

  • פסולת "בסיסית" – שפינוייה צריך להתבצע על ידי הרשות המקומית כחלק מתפקידיה, ושאין לגבות אגרה נוספת בגין פינוייה.
  • פסולת "עודפת" – שהרשות רשאית לגבות אגרה בגין פינוייה או לחלופין להטיל את פינויה על בית העסק.

חוקי העזר יכללו נוסחה שתגדיר מהי כמות הפסולת הבסיסית, שתמורת פינוייה בידי הרשויות המקומיות לא יידרש תשלום אגרה. פסולת בכמות העולה על כמות הפסולת הבסיסית תיחשב כפסולת עודפת שניתן לגבות אגרה בגין פינויה או לדרוש מבית העסק את פינויה. הרשות המקומית רשאית לקבוע את כמות הפסולת הבסיסית והפסולת העודפת שתחושב לעניין גביית האגרה, לפי נפחהּ, לפי משקלהּ או לפי מספר הפינויים השבועי הנדרש של מכלי אצירת הפסולת.

ככלל, הנוסחה הקובעת מהי כמות הפסולת בגינה לא תיגבה אגרה, תכלול התייחסות לשלושה מרכיבים:

  • המרכיב הראשוןכמות הפסולת התואמת שימוש ביתי – כמות הפסולת התואמת שימוש ביתי תהיה שווה למכפלת מספר העובדים בבית העסק בכמות האשפה הביתית הממוצעת שמייצר אדם ברשות המקומית בביתו.
  • המרכיב השניהתאמה מיוחדת לעסקים – ככלל, עסקים צורכים מהרשות המקומית שירותים באופן שונה משימושי מגורים. מרכיב זה נועד להבטיח שכמות הפסולת הבסיסית שתחושב עבור העסק תביא בחשבון עובדה זו, מבלי לפרוץ את העיקרון המנחה בדיני ארנונה, אשר רואה בתשלום זה מס שאינו נדרש ליחס ישיר לשירות המתקבל בשל תשלומו. לכן, כמות זו לא תהיה שווה לכמות הפסולת הביתית שמייצרים עובדיו, אלא גדולה יותר על פי מקדמים שייקבעו לעניין זה ובהתאם לסוג העסק.
  • המרכיב השלישיעידוד התייעלות – מרכיב זה נועד לעודד מחזור פסולת הראויה למחזור ולעודד את הפחתת כמות הפסולת התעשייתית, שהיא תוצר של תהליכי ייצור. זאת בהנחה כי התייעלות כזו תביא מן הסתם גם להפחתת כמות הפסולת הביתית שמייצר העסק. מוצע להבחין בין סוגי עסקים שונים, על בסיס כמות הפסולת התעשייתית שהם מייצרים באופן טיפוסי, כך שכמות הפסולת הבסיסית שתוקצה למפעל תקטן אם הוא יכול לייעל את תהליכי הייצור, להגדיל את כמות הפסולת הממוחזרת ולהקטין את כמות הפסולת התעשייתית.

משרד הפנים הנחה כי אין לגבות מעסקים אגרה בגין פינוי פסולת בנוסף על האגרה כאמור לעיל, ואין לגבות מהם סכום שנתי קבוע של אגרת פינוי פסולת, שאינו תלוי בכמות הפסולת שהם מייצרים בפועל.

הערך המדויק שיינתן לשני המרכיבים האחרונים ייקבע באופן רוחבי או בידי הרשות המקומית, באופן שישיג את התכליות שפורטו לעיל, ויעוגן בתחשיב שיוצג לשר הפנים לצורך אישור חוק העזר. ככלל, מוצע כי כמות הפסולת הבסיסית תהיה מכפלה של שלושת המרכיבים שפורטו לעיל, לפי הנוסחה הבאה:

X = (n * a) * b * c

Y= Z-X

כאשר:

X              כמות הפסולת הבסיסית, שהרשות המקומית לא תגבה אגרה בגין פינויה.

n              מספר העובדים בעסק

a              כמות הפסולת התואמת שימוש ביתי לעובד, המחושבת בנוסחה

כש: w פסולת ביתית מעורבת; o חלק היחסי של פסולת אורגנית; t מתאם שהות בעבודה.

b              מרכיב ההתאמה לעסקים (מרכיב זה עשוי להיות שונה בהתאם לסוג העסק).

c              מרכיב עידוד המחזור והשימוש החוזר בפסולת תעשייתית. על בסיס ההנחה שעסקים יכולים לייעל את הליכי הייצור ביתר קלות, רכיב זה ייקבע על פי מקדמים בהתאם לסוג העסק.

Y              כמות הפסולת לחיוב באגרה או לחובת פינוי עצמי.

Z              הכמות הכוללת של הפסולת (בסיסית+ עודפת).

תרגום המקדמים לפרקטיקה:

n              מספר העובדים השנתי הממוצע לשנה קלדרית שהסתיימה. מספר העובדים יוגדר, אחת לשנה, על בסיס הצהרה/דיווח של העסק (באימות רו"ח/עו"ד). ביחס לעסק שלא מסר הצהרה – ניתן לקבוע חזקות בדבר אי דיווח. (למשל: על הסתמכות על מספר העובדים בשנה הקודמת שדווחה; על עסקים דומים שמדווחים וכד'; אמדן לפי שיקול הדעת של מפקח מטעם הרשות המקומית).

a              הפסולת לעובד תחושב לפי כמות הפסולת העירונית המעורבת של הרשות המקומית בשנה קלנדרית שהסתיימה חלקי מספר התושבים.

עקרונות ביצוע החישוב: כמות הפסולת העירונית המעורבת המפונה על ידי הרשות בשנה קלנדרית, כפול החלק היחסי של הפסולת האורגנית מתוך הפסולת העירונית המעורבבת בכלי האצירה, כפול מתאם פסולת לזמן שהיה בעבודה (0.625), חלקי מספר התושבים ברשות המקומית.

b              מקדם ההתאמה לעסקים, על מנת לספק מענה דיפרנציאלי לכמות האשפה הבסיסית לאור מאפייני העסקים:

תעשיה ומלאכה  –                                    1.5

מסחר, משרדים וכל סוגי העסקים האחרים –    2

c              מרכיב עידוד המחזור: מקדם זה טעון את אישור המשרד להגנת הסביבה, ועל הרשות לקבל את אישור המשרד כאמור בטרם יגולם בתחשיב המועבר למשרד הפנים.

המרכיב יקבע בערך של 1 או 0.1, בהתאם לקריטריונים הבאים:

המקדם יוגדר 1 אם בבית העסק מתקיימים כל אלה:

  1. בבית העסק מתבצעת הפרדה של כל פסולת האריזות המצטברת בבית העסק, מפסולת אחרת;
  2. בבית העסק נעשה פינוי של פסולת האריזות בהתאם להוראות ס' 26 או 25(א) לחוק האריזות;
  3. בבית העסק מתבצעת הפרדה של כל פסולת הציוד והסוללות שאינה מהמגזר הביתי המצטברת בבית העסק, מפסולת אחרת, ופינוי של פסולת הציוד והסוללות בהתאם להוראות ס' 34 לחוק לטיפול סביבתי בציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות, התשע"ה – 2015.
  4. בבית העסק מתבצעת הפרדה והשלכה של כל פסולת הציוד והסוללות מהמגזר הביתי המצטברת בבית העסק, בהתאם להסדרי הפרדה שקבעה הרשות המקומית ובהתאם להוראות סעיפים 28 ו-32 לחוק לטיפול סביבתי בציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות, התשע"ה – 2015.

באם התנאים לא מתקיימים, המקדם יוגדר 0.1.

 

בעת גיבוש חוקי עזר לפי אמות מידה אלה וקביעת האופן בו יחושב סכום האגרה שתשולם, תידרש בחינה, בין השאר, של עלות פינוי הפסולת העודפת עבור הרשות המקומית. מוצע כי חוק העזר יאפשר גמישות (למשל באמצעות מסלול של קביעה פרטנית או ועדת חריגים( על מנת להתמודד עם מקרים בהם נוכח מאפייני העסק עלול להיווצר עיוות בחישוב כמות הפסולת הבסיסית לגביו. האמור לעיל אינו שולל הסדרים נוספים בחוקי עזר, אשר אינם מבוססים על נוסחה קבועה אלא על קביעה פרטנית של כמות הפסולת שתפנה הרשות המקומית עבור כל בית עסק ללא תשלום נוסף.

עוד קבע משרד הפנים כי חוקי עזר המאושרים לפי אמות מידה אלה יאושרו לתקופה של עד 5 שנים, כדי להבטיח שהנתונים המספריים שבחוק העזר ייקבעו מעת לעת על בסיס תחשיבים עדכניים.

משרד הפנים השלים ועדכן את עבודת המטה ביום 11.2.2018, לאמות המידה העדכניות. כהשלמה לכך, ביום 28.3.2018 פרסם המשרד להגנת הסביבה מסמך שעניינו "הבהרות לאמות מידה לאישור חוקי עזר בעניין אגרות פינוי פסולת עודפת".

 

שינוי מקדמי המיחזור (והפחתת הכנסות הרשויות)

בחודש ינואר 2021, פסק בית המשפט העליון (בג"ץ 5309/18 התאחדות המלונות בישראל נ' משרד הפנים), כי יש להקטין משמעותית את התשלום שגובות הרשויות המקומיות, שחוקקו חוק עזר בנושא "פסולת עודפת", מעסקים שלא יפריד כנדרש פסולת למחזור. זאת, לאור העובדה שעמדת המדינה, כפי שבוטאה באמות המידה, ושהוצגה בפני בית המשפט, לא כללה תחשיב או מודל מספרי ברור, שעל בסיסם הוחלט כי דווקא הפחתה בשיעור של 90% (מרכיב C) משקפת את היקף הנזק העודף שנגרם לרשויות המקומיות, כתוצאה מאי-עמידה בדרישות מרכיב המחזור.

כפי שסקרנו במאמר קודם (עדכוני פסולת עודפת) הפחתה בשיעור של 90%, כפי שקבע משרד הפנים, מצטיירת לא רק כבלתי סבירה, אלא אף כשרירותית, ויתר על כן – אפשר שהיא הוראה בעלת אופי עונשי. לפיכך, פסק ביהמ"ש, על דרך ההערכה, כי הפחתה של עד 20% מכמות הפסולת הבסיסית עבור עסק בגין אי עמידה בדרישות ההפרדה והפינוי הקבועות בחוק, היא הפחתה מותרת וסבירה. הפחתה בשיעור זה תהא לתקופת הביניים, עד שמשרד הפנים ישלים את עבודת המטה הדרושה כדי לקבוע את השיעור הקבוע של מרכיב המחזור, ולאחר שהניח תשתית עובדתית ראויה.

ובניסוח אחר: מרכיב עידוד המחזור (C): ייקבע בערך של 1 או 0.8, בהתאם לקריטריונים הבאים: המקדם יוגדר 1 אם בבית העסק מתבצעת הפרדה של כל פסולת האריזות המצטברת בבית העסק, מפסולת אחרת; נעשה פינוי של פסולת האריזות; מתבצעת הפרדה של כל פסולת הציוד והסוללות שאינה מהמגזר הביתי המצטברת בבית העסק; ומתבצעת הפרדה והשלכה של כל פסולת הציוד והסוללות מהמגזר הביתי המצטברת בבית העסק. באם אחד התנאים לא מתקיימים, ערכו של המקדם יעמוד על 0.8.

 

עדכוני פסיקה

היבטים תפעוליים ביישום החוק על ידי הרשות המקומית

בבית המשפט השלום בחיפה (ת"א 53342-05-18 מרב – מזון כל בע"מ נ' עיריית קריית ביאליק), שעניינו חובת הרשות המקומית לפינוי פסולת מבית העסק, והיבטים משפטיים ותפעוליים, ביישום חוק העזר לגביית אגרת "פסולת עודפת". התביעה כנגד עיריית קריית ביאליק, בסך של כ-1.5 מיליון ₪, הוגשה על רקע סירוב עיריית קריית ביאליק לפנות פסולת מבית העסק (סופרמרקט הפועל תחת המותג "אושר עד"), כחובתה בדין, ועל הוצאות פינוי אשפה שנאלץ בית העסק להוציא מכיסו.

טענות עיריית קריית ביאליק היו, בין היתר, כי בית העסק אינו זכאי לפינוי פסולת, שכן לא הציב מיכלי אצירה בשטחו, כפי שמתחייב בחוק העזר. בית המשפט דחה טענה זו, וקבע שמדובר בנושא טכני ופעוט. שכן, העירייה יכלה להסדיר את הצבת מיכלי האצירה (או להציב מיכלים בעצמה), ללא מאמץ מיוחד ובעלות זניחה יחסית. ממחדל זה, צמחה עילת התביעה, המזכה בסעד כספי את בית העסק, שנאלץ להוציא מכיסו בגין פינוי הפסולת.

בית המשפט קבע כי אי פינוי פסולת מבית העסק, משמעותו הקטנת הוצאותיה הכספיות של הרשות המקומית. מבחינה כלכלית, כידוע, הימנעות מהוצאה שקולה להכנסה. לפיכך, יש לראות את החיסכון של העירייה בהוצאות הפינוי, כהתעשרות שלא כדין על חשבון בית העסק, בהתאם לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט – 1979. מכוחה של עילה זו, על הנתבעת להשיב לתובעת את הסכום בו התעשרה כתוצאה מכך שהפרה את חובתה כלפיה לפינוי האשפה.

עוד קבע בית המשפט כי העובדה שבית העסק לא הוכיח, ברמת הוודאות הנדרשת לפי פקודת הראיות, את הוצאותיו המדויקות כתוצאה מפינוי הפסולת על ידו, לא פועל בהכרח לרעתו: ברי, כי לבית העסק אשפה יומית שיש לפנותה על בסיס יומי או שבועי, אשר בית העסק נאלץ לפנותה, ומכאן הוצאותיו הכספיות. במקרה זה, שיעור הנזק לא יהא בשיעור ההוצאות שדרש בית העסק, אלא יהא בשיעור הוצאותיה של הרשות, בלבד.

מן העבר השני, קבע בית המשפט כי יש לבית העסק אשם תורם: בית העסק לא ברר למול העירייה באשר למקור שבדין לחובת הטלת פינוי האשפה על כתפיו, ולא נקט בצעדים לסיום ההסדר, במשך שנים. למעשה, כך קבע בית המשפט, העסק שיתף פעולה עם העירייה, בכך שפינה את האשפה בעצמו, בהתאם לנוחיותו ובהתאם ללוח הזמנים המתאים לו, ועם קבלן שעימו בחר להתקשר. כמו כן, היא הופטרה מתשלום אגרת פינוי פסולת, היות והעירייה לא גבתה מס נוסף על פינוי אשפה עודפת, וזו הטבה שאין להקל בה ראש.

 

הסמכה ברורה ותחשיבים ברורים בחוק העזר לפינוי פסולת עודפת

ביום 22/9/2022, פסק בית המשפט המחוזי בנושא סמכות הרשות לחייב באגרת פינוי פסולת מסחרית, ללא הסמכה ברורה בחוק העזר. ב-עת"מ (מרכז) 56125-10-21 רשת חנויות רמי לוי שיווק השיקמה 2006 בע"מ נ' עיריית כפר קאסם, קבע בית המשפט כי במישור העקרוני, אין מניעה שהרשות המקומית תגבה אגרה עבור פינוי אשפה חריגה, להבדיל מאשפה בסיסית. אולם, הבחנה זו צריכה להיקבע באופן מפורש וברור בחוק העזר. חוק העזר הנוכחי של הרשות המקומית, אינו עורך אותה הבחנה.

לטענת העותרת, העירייה, חרף מחויבותה ע"פ דין, אינה מפנה את האשפה המופקת ע"י הסופרמרקט למרות שמדובר באשפה ביתית "רגילה", דהיינו שיירי מזון, פירות וירקות, להבדיל מפסולת למחזור, חומרי בנין, פסולת תעשייתית או מזהמת וכן אריזות וקרטונים אותם מפנים בדרך אחרת. לטענת העירייה, היא מקדמת חוק עזר חדש לפיו היא רשאית לדרוש מבעל מפעל לפנות בעצמו את האשפה העודפת, מעבר לאשפה ה"בסיסית", וזאת בהתאם לתחשיב התואם את אמות המידה שפורסמו ע"י משרד הפנים, דהיינו כמות אשפה העולה על 0.37 ק"ג ליום לעובד. לטענתה, כמות האשפה המופקת מהסופרמרקט המופעל ע"י העותרת, עולה בהרבה על הכמות האמורה. ככל שהמשיבה מבקשת להסתמך על חוק העזר החדש, אין בכך כדי להועיל לה שהרי ברור כי יש להכריע בעתירה זו ע"פ חוק העזר הקיים ולא ע"פ חוק עזר עתידי, שטרם התקבל ואין לדעת אם יתקבל ומתי יתקבל.
אכן, בבג"צ חולון נקבע כי במישור העקרוני אין מניעה שהרשות המקומית תגבה אגרה עבור פינוי אשפה חריגה, להבדיל מאשפה בסיסית שהתשלום בגינה נבלע בארנונה, אך הבחנה זו צריכה להיקבע באופן מפורש וברור בחוק העזר. חוק העזר הנוכחי של המשיבה אינו עורך אותה הבחנה. וכפי שנקבע במקרים נוספים, כל עוד לא תקבע העירייה את הקריטריונים לאבחנה בין "אשפה רגילה" ל"אשפה חריגה" בחוק העזר – עליה לפנות את האשפה בעצמה ואין היא מוסמכת לגבות אגרה בגין פינוי האשפה.
לטענת העירייה, גם חוק העזר הקיים מתיר לה לדרוש מהעותרת לפנות את האשפה בעצמה. כך למשל היא מפנה לסעיף הקובע איסור להשליך סוגי פסולת מסוימים, לרבות פסולת תעשייתית. ברי כי סעיף זה אינו רלוונטי לענייננו, שכן האיסור הוא על השלכת פסולת שאינה תואמת את כלי האצירה ומקשה על פינויו, ואין טענה כי העותרת משליכה את האשפה במקום אסור. כך היא מפנה לסעיף שעניינו דרישה לסילוק מפגע, אך ברור כי לא ניתן להתייחס לכל מיכל אשפה כאל "מפגע". אין זאת אלא כי מן הגורן ומן היקב מעלה המשיבה טענות מטענות שונות על מנת להצדיק את התנהלותה, תוך עיקום הלשון וניסיון לקרוא בחוק העזר מה שאין בו. יש להצטער על כך. היה לצפות כי העירייה, כרשות ציבורית, תנהג בהגינות ובתום לב באופן בו היא מפרשת ומיישמת את חוק העזר שלה.

 

למשרד וולר ושות', ניסיון רב בחקיקת חוקי עזר בתחום הפסולת העודפת, התאמת חוקי העזר הקיימים לשינויים בפסיקה ובאופן עבודת הרשות המקומית. המשרד מעניק חוות דעת, ביצוע וייעוץ לשינויים ארגוניים, הופעה בפני מליאת הרשות, הגורמים המסדרים ועוד. צרו קשר, כבר עכשיו.

שתפו עם חברים
צרו איתנו קשר