אסדרה חדשה במשק החשמל לאגירת אנרגיה

אסדרה חדשה של רשות החשמל (החלטה מס’ 65302 מיום 3.4.2023) קובעת תעריף ייעודי לאגירת חשמל ממקורות סולאריים, באופן המייעל ומשפר את כדאיות ההשקעה במתקני אגירה. מהלך זה נועד להגדיל את היקף המתקנים המותקנים, תוך עידוד הקמת מערכות אגירה והזרמת חשמל לרשת בשעות הביקוש הגבוה. בהמשך לכך, ביום 17.10.2023 אישרה המועצה הארצית לתכנון ובנייה את תוכנית המתאר הארצית לאגירת אנרגיה (תמ”א 1/19), אשר מסדירה את הליכי הרישוי ומאפשרת הקמה של מתקני אגירה במגוון רחב של הספקים ואתרים, לצורך התאמה למגוון שימושים במשק החשמל. סקירת העדכונים הרגולטוריים והמשפטיים האחרונים בתחום אגירת האנרגיה.

אגירת אנרגיה

ייצור חשמל מאנרגיית שמש מהווה כיום את אמצעי הייצור הזול והיעיל ביותר במשק האנרגיה בישראל. עם זאת, לאור מאפייני הייצור של מקורות אנרגיה מתחדשת – בעיקר השונות והתלות בתנאי מזג האוויר ובמחזורי שעות האור – קיימת מגבלה מהותית לשילוב נרחב של אנרגיה סולארית ברשת החשמל. בפרט, בשעות הערב, כאשר הייצור הסולארי יורד לאפס בעוד הביקוש לאנרגיה מגיע לשיאו, נדרש המשק להפעיל תחנות כוח קונבנציונליות, המבוססות על דלקים פוסיליים וגורמות לפליטות מזהמות משמעותיות.

כדי להקטין את התלות בתחנות כוח מזהמות ולמנוע זיהום סביבתי נוסף, ניתן ליישם אמצעי אגירה שונים המאפשרים צבירת עודפי חשמל המיוצרים בשעות היום והשמש, ושחרורם לרשת בשעות הערב או בעתות ביקוש שיא אחרות. בין השיטות העיקריות נמנים אגירה חשמלית באמצעות סוללות ליתיום-יון (Battery Energy Storage Systems – BESS) ואגירה שאובה (Pumped Hydro Storage). אגירה זו מאפשרת גמישות תפעולית למשק החשמל ומקטינה את הצורך בהפעלה מאולצת של תחנות כוח פחמיות או גזיות, בשעות השפל.

על פי משרד האנרגיה, היכולת להטמיע מקורות אנרגיה מתחדשת בהיקפים נרחבים תלויה במידה רבה בזמינות ובקיבולת של מתקני אגירה. במילים אחרות, הרחבת ייצור החשמל המתחדש אינה רק פונקציה של התקנת מתקני ייצור נוספים, אלא גם של היכולת לאגור ולנהל את האנרגיה המיוצרת בצורה חכמה ויעילה.

תמהיל טכנולוגי של פתרונות אגירה

קיימות כיום מספר טכנולוגיות לאגירת אנרגיה, כאשר השימוש בתמהיל טכנולוגי מגוון נחשב לאופטימלי מבחינה מערכתית וכלכלית. טכנולוגיות מסוימות, כגון אגירה שאובה, מתאימות בעיקר בקנה מידה רחב ודורשות משאבי קרקע ותשתיות ייחודיים. לעומתן, מערכות אגירה מודולריות, כמו סוללות ליתיום-יון, מאפשרות גמישות בהתקנה – הן במתח נמוך או בינוני, והן בפרויקטים תעשייתיים. טכנולוגיות נוספות כוללות אגירת חום תרמי, המאפשרת אגירת אנרגיה במאגרי חום (thermal storage), שממנו ניתן להמיר חשמל בשעות הצורך.

אגירה כנדבך קריטי בתכנון משק החשמל העתידי

בהתאם לנתוני מוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית (גרוסמן ורווה, “אגירת אנרגיה חשמלית – סיכום דיון והמלצות”, אוגוסט 2023), אגירה נחשבת לאבן יסוד בתכנון משק החשמל העתידי. לא רק כאמצעי טכני לניהול ביקושים, אלא כתשתית תומכת שתורמת ישירות ליעדי חיסכון כלכלי, יציבות רשת החשמל וצמצום פליטות גזי חממה. החוקרים מציינים כי תרומתה של האגירה לחיסכון ולשמירה על הסביבה שוות ערך, ואף חשובה לא פחות, מהשקעה בהתקנת מקורות ייצור מתחדשים עצמם. לפיכך, המדיניות הלאומית רואה בטכנולוגיות אגירה חלק בלתי נפרד ממערך האנרגיה המתחדשת, ואינה מתייחסת אליהן כתוספת או אמצעי משלים בלבד.

הבשלת הטכנולוגיות, ההסדרה הרגולטורית החדשה והמודלים הכלכליים המתקדמים, מאפשרים כיום לשלב אגירה בקני מידה מגוונים – ממערכות אגירה לצריכה ביתית ומסחרית, דרך פרויקטי תשתית רחבי היקף, ועד פריסת מערכות אגירה תעשייתיות משולבות ברשת ההולכה והחלוקה.

מתקני אגירה

למתקני אגירת האנרגיה תפקיד אסטרטגי וחיוני בהרחבת יכולת שילוב ייצור החשמל ממקורות אנרגיה מתחדשים ובחיזוק אמינות אספקת החשמל מרשת החשמל הארצית. מעבר לתפקידם הטכני, מתקני האגירה מהווים כלי תפעולי המאפשר להגדיל את פוטנציאל הייצור מהמקורות המתחדשים ולנצל את התפוקה באופן חכם ואפקטיבי לאורך שעות היממה.

האתגר המרכזי של משק החשמל נעוץ בעובדה שבמהלך שעות היום (ובעיקר בשעות הבוקר והצוהריים) נוצר עודף ייצור חשמל ממקורות סולאריים, אך יכולת הרשת לקלוט ולצרוך את כל האנרגיה הזו מוגבלת. המשמעות היא אובדן פוטנציאלי של אנרגיה זמינה. מאידך, בשעות הערב, כאשר ייצור החשמל המתחדש יורד לאפס בשל היעדר קרינת שמש, הביקוש לחשמל דווקא מגיע לשיאו, והמערכת נדרשת להפעיל תחנות כוח קונבנציונליות עתירות פליטות כדי לענות על הצרכים.

מתקני אגירה של סוללות ליתיום-יון בהיקפים תעשייתיים, מספקים מענה מדויק לאתגר זה. הם מאפשרים קליטה ואגירה של עודפי החשמל במהלך שעות הייצור המוגברות, ואחר כך שחרורו לרשת באופן מדורג ומבוקר לפי דרישת המערכת או הביקוש הצרכני. תהליך זה, הידוע בשם “Time Shift” או “Load Shifting”, מאפשר ניהול גמיש של אספקת החשמל ומקטין את התלות בתחנות כוח מבוססות דלקים פוסיליים בשעות הלילה והערב. יתרה מזו, אגירה מבוקרת מאפשרת לא רק שיפור ניצול האנרגיה המתחדשת, אלא גם מייצרת תועלת כלכלית לרשת ולצרכנים באמצעות איזון עומסים (Load Balancing), הפחתת עלויות תפעול רשת החשמל, והקטנת הצורך בהשקעות הוניות נוספות בהקמת תחנות.

מתקני אגירה: תמונת המצב בישראל

על אף החשיבות הגבוהה המיוחסת לאגירה, עד סוף שנת 2023 היקף מתקני הסוללות שפעלו בישראל עוד היה מצומצם מאוד. מבקר המדינה דיווח כי בתוכנית הפיתוח הרשמית יועדו 168MW של PV משולב אגירה לשנת 2023 ועוד 659MW לשנים 2024–2025. בפועל, עד סוף שנת 2023, הוקמו רק כ-5MW משולבי אגירה.

המסגרת הרגולטורית: רישוי, בטיחות, תכנון וחיבור לרשת

רישוי והסדרה

חוק משק החשמל מגדיר כיום רישיון ייעודי לאגירת חשמל, הנדרש להפעלת מתקני אגירה בהיקפים גדולים. עם זאת, על מנת לעודד כניסת מערכות אגירה חדשות, נקבעו הקלות: כללי משק החשמל (פטור מחובת רישיון לביצוע אגירה), תש״ף–2020 פוטרים מחובת רישיון מתקני אגירה עד הספק מותקן של 16 מגה-וואט. במסגרת הרפורמה בענף החשמל, תוקן רישיונה של חברת החשמל הממשלתית כך שתוכל גם היא לעסוק באגירה, אך בהיקף מוגבל: בשנת 2024 הוחלט לאפשר לחברת החשמל להקים מתקני אגירה עד 15% משוק האגירה ורק בתחומי תחנות המשנה שלה.

היתרי תכנון, בטיחות וסביבה

הקמת מתקן אגירה מחייבת היתרי בנייה ותכנון. כאמור, בחודש אוקטובר 2023 אושרה תוכנית המתאר הארצית לאגירת אנרגיה (תמ״א 1/19), אשר מסדירה לראשונה את הליכי התכנון והקמת מתקני אגירה בכל קנה מידה: מתקנים עד 600 קילוואט-שעה ברוב המכריע של ייעוד קרקע; מתקנים עד 5 מגה-וואט שעה ברוב השטחים (למעט קרקע חקלאית או שמורת טבע); ומתקנים גדולים עד 16 מגה-וואט שעה באזורים ייעודיים (שטחי תעשייה, חניונים, מבני ציבור ועוד). בכך יוצרת התמ״א ודאות תכנונית ומאפשרת לרשויות המקומיות להנפיק היתרי בנייה למתקני אגירה במנעד רחב של אתרים.

עלויות הקמה והפעלה של מתקני אגירה מבוסס סוללות ליתיום-יון

עלויות השקעה (CAPEX)

עלות הקמת מתקן אגירה מבוסס סוללות ליתיום-יון, הולכת ויורדת. לפי נתוני מכרזי האגירה האחרונים, עלות הקמה כוללת של מערך סוללות וממירי הספק נעה סביב 2 – 3 מיליון ש״ח לכל 1 מגה-ואט של הספק מותקן, בהנחה של 2–4 שעות פריקה (עלות שקולה של כ-0.5 מיליון ש״ח לכל MWh של קיבולת אחסון). עלות זו כוללת את רכש מערכות הסוללה, ממירים, שנאים, מערכות בקרה וכיבוי אש, עבודות תשתית, תכנון והנדסה, חיבור לרשת, ייעוץ הנדסי, כלכלי, רגולטורי ומשפטי. נציין כי המגמה העולמית היא ירידת עלויות של כ-5%–10% בשנה בעלויות הסוללות – אם כי הדבר תלוי גם במיסוי, שינויים בשערי מטבעות וכיוצ”ב.

עלויות תפעול ותחזוקה (OPEX)

מתקני אגירה דורשים עלויות תפעול נמוכות יחסית לתחנות כוח “מסורתיות”. עלות התפעול השוטף כוללת תחזוקה מונעת (בדיקות תקופתיות למערכת החשמל והגיבויים, טיפול במיזוג, במערכות הכיבוי), עלויות ביטוח, שכירות הקרקע, ועלות כוח אדם לפיקוח, שמירה, ניטור ובקרה. נהוג לאמוד את עלות התחזוקה השנתית בכ-1%–2% מעלות ההקמה.

עם זאת, יש להביא בחשבון עלות החלפת סוללות עתידית: סוללות ליתיום סובלות מירידה בקיבולת לאחר מספר מחזורי טעינה/פריקה רב. מקובל לתכנן תוכנית השבחה באמצע החיים (לאחר כ-10 שנות ביצוע), במסגרתה מושקעת הוצאה הונית נוספת, לצורך החלפת חלק מהמודולים ו/או הוספת סוללות חדשות, על מנת להשיב את הקיבולת המתוכננת. הוצאה זו יכולה להגיע לכ-10%-20% מעלות ההקמה המקורית, ויש לכלול אותה בתחזית הכלכלית.

מימון מתקני אגירה

הפרויקטים הגדולים הראשונים, של החברות המובילות (נופר, אנלייט, דוראל אנרגיה, שיכון ובינוי אנרגיה, ועוד), ממומנים בשילוב הון עצמי וחוב בנקאי/מוסדי. הבנקים בישראל כבר צברו ניסיון בתחום מימון חוות סולאריות (מערכות סולאריות קרקעיות), וכעת מרחיבים את המודל לאגירה. נראה, בזהירות, כי עם התממשות ההכנסות בפועל וירידת הפרופיל הסיכוני (חוסר ההיסטוריה התפעולית של מתקני אגירה בישראל), צפויה כניסה מוגברת של גורמים מוסדיים (קרנות פנסיה, ביטוח, ואף רשויות המקומיות ותאגידים עירוניים) למימון של פרויקטי אגירה.

אחד החסמים העיקריים בפני עמידה ביעד של 30% ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות עד לשנת 2030, כפי שקבעה ממשלת ישראל, הוא היכולת לתכנן ולפתח את רשת החשמל בקצב מספק ובהיקפים הנדרשים. לאור זאת, רשות החשמל מציעה שימוש יותר יעיל במשאבי הרשת הקיימים, באמצעות עידוד הקמת אגירה והזרמת האנרגיה בשעות הערב והלילה, בהן הרשת פנויה. באופן זה יגדל היקף הייצור מאנרגיה מתחדשת ללא צורך בהגדלת חיבור ובמקום נוסף ברשת.

בהתאם לכך, התכנית מבקשת להסדיר את הליכי התכנון לקידום מתקני האגירה ומאפשרת מכוחה הוצאת היתרים למתקני אגירה זעירים עד גדולים. מתקני אגירה גדולים מאוד יקודמו בתכניות ברמה המחוזית והארצית. התמ”א מגדירה מדרג של מתקני אגירת אנרגיה בחלוקה לפי הספק (“זעיר”, “קטן” וכו’). בנוסף, היא קובעת, בין היתר, עקרונות תכנון, מיקומים להקמה והוראות לאופן בחינת היבטים סביבתיים.

בהתאם להחלטה זו, התעריף עבור אנרגיה המוזרמת לרשת ממתקן אגירה ללא מניה נפרדת, המשולב למתקן ייצור פוטו-וולטאי (PV), יהיה תעריף ההזרמה הקבוע למתקן הייצור יהיה “תעריף האסדרה”. בנוסף, יהיה זכאי היצרן לתעריף משלים שיחושב וישולם ליצרן באופן שנתי. בהתאם לחישוב זה, אם בשעה נתונה תעריף רכיב הייצור התעו”זי בהפחתה של 5% למתקנים עד 300 קילו-וואט ו-15% למתקנים הגדולים מ-300 קילו-וואט, היה גבוה יותר מתעריף האסדרה, יקבל היצרן תוספת תשלום בסך הפער שבין התעריף המופחת לבין תעריף האסדרה.

לפי דברי ההסבר (כאן), שיעור ההפחתה מרכיב הייצור התעו”זי למתקנים בהספק הגבוה מ- 300 קילוואט גבוה יותר משיעור ההפחתה למתקנים בהספק הנמוך מ-300 קילוואט, בכדי לאזן בין התועלת למשק ממתקן ייצור בשילוב קיבולת אגירה, לבין החשיבות של הקמת מתקנים אלו, במודל השוק.

בנוסף, קבעה רשות החשמל כי ניתן יהיה להשתמש בהיתרי ההפעלה שניתנו למתקן הסולארי המקורי כדי לזרז את חיבור רכיב האגירה, ללא צורך בהליך רישוי נפרד לאגירה במתקנים פטורים ממניה נפרדת.

עדכון תעריפי החשמל

החישוב של התעריף המשלים נעשה באופן שנתי בשל אופיין הייצור של המתקנים, המשתנה בין חודשי השנה, ובשל הקושי בהגדרת מספר שעות מינימלי חודשי. התעריף המשלים המוצע בהחלטה זו ישולם מידי שנה בחודש ינואר עבור השנה הקלנדרית הקודמת, כך שלראשונה ישולם בחודש ינואר 2024, עבור שנת 2023.

התעריף המשלים יחול גם על מתקנים קיימים שעומדים בסעיף התחולה הקבוע באמת מידה 176(ח()4), היינו – על מתקנים שהוגשה בקשה לשילובם לפי אמות מידה 176-175, החל מיום 1 בינואר 2018, ולא הוגשה קודם לכן בקשה לשלבם לפי סימן אחר או לפי אמות מידה אלו בנוסחם ערב תחילת תוקפם של כללי משק החשמל (אמות מידה לרמה, לטיב ולאיכות השירות שנותן ספק שירות חיוני)(תיקון), התשע”ח-2018.

צניחה במחירי עסקאות על קרקע למתקני אגירה עצמאיים

בסוף חודש יוני 2024, הודיעה הנהלת רמ”י על הפחתת המחיר האחיד שישולם עבור עסקאות למתקני האגירה העצמאיים, ב-57.1%. מעתה, המחיר האחיד יעמוד על 30 אלף ש”ח למגוואט שעה (במקום 70 אלף ש”ח). מחיר זה צפוי להגביר את התחרות במשק החשמל ולגלגל את התועלת לתעריף החשמל. ההחלטה באה לאחר עבודה משותפת של רמ”י ורשות החשמל והיא מייצרת וודאות ואחידות בתעריפים של מתקני האגירה העצמאיים. לא זאת בלבד, אלא שעיתוי ההחלטה צפוי לתרום להצלחת מכרז רשות החשמל למתקני אגירה עצמאיים, שצפוי להתקיים כבר בשבועות הקרובים.

עידוד הקמת מתקני אגירת אנרגיה ביתיים

בחודש ינואר 2024, החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, לקדם שינוי לפרק מתקני אגירה אנרגיה (תמ”א 1/‎19/‎1), שיאפשר הרחבת הפלח של מתקני אגירה קטנים, ללא צורך בהליך פרסום. “מתקני אגירה קטנים” – עד 600 קילו וואט שעה, בגודל ממוצע של 5-4 מ”ר, לעומת המצב כיום בו הפטור ניתן למתקני אגירה בגודל של עד 100 קילו וואט שעה, כלומר בגודל של 1.5 מ”ר. משמעות המהלך – עידוד הקמת מתקני אגירה בשטחים עירוניים ברחבי הארץ, יצירת חוסן אנרגטי (אספקת אנרגיה סדירה בזמני חירום), ואפשרות למכירת החשמל בשעות השיא לחברת החשמל. בנוסף, פריסת מתקני אגירה ביתיים, בהיקף נרחב, עשויה להפחית את כמות תחנות הכוח המזהמות לייצור חשמל בישראל, וגם את הצורך בשדרוג תשתיות רשת החשמל בישראל.

טיוטת תקנות התכנון והבנייה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר) (תיקון מס’ 4), התשפ”ה-2025

ביום 5/5/2025, פרסם משרד הפנים את טיוטת תקנות התכנון והבנייה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר) (תיקון מס’ 4), התשפ”ה-2025. על פי דברי ההסבר, בתקנות בנוסחן כיום, קיימות הוראות שלפיהן ניתן להקים מיתקן אגירה זעיר (תכולת אנרגיה של עד 100 קילווואט שעה) בפטור מהיתר. כעת מוצע לתקן את התקנות ולהוסיף הוראות לעניין הקמת מיתקן אגירה קטן (עד 600 קילוואט שעה) בפטור מהיתר. בנוסף, מציע משרד הפנים תיקון נוסף שעניינו הקלה בתנאים לאישור. כיום, תקנה 24(א) שעניינה התקנת מיתקן פוטו-וולטאי על גג מבנה בפטור מהיתר, קובעת בין היתר, כי יש לצרף להודעה הנמסרת לרשות הרישוי לאחר ביצוע העבודה, אישור בכתב של מהנדס חשמל מוסמך בדבר קיום התנאים להתקנת המיתקן. התקנה כעת מבקשת לתקן את ההוראה האמורה ולקבוע כי מי שמוסמך לתת אישור יהיה חשמלאי מהנדס או חשמלאי הנדסאי.

לסיכום

מתקני אגירת אנרגיה, ובפרט מערכות אגירה מבוססות סוללות ליתיום-יון, הפכו לרכיב מרכזי במארג משק החשמל הישראלי. בשנים האחרונות עוצבה מסגרת רגולטורית מקיפה, הכוללת תשתית תכנונית ורישויית מוסדרת, תמריצים כלכליים מובהקים והקלות מהותיות בדרישות הביורוקרטיות. כל אלו נועדו לעגן את האגירה ככלי משלים והכרחי להגשמת יעד משק החשמל: 30% אנרגיה מתחדשת עד לשנת 2030. עם זאת, אתגר היישום – קרי, הפער בין יעדים לבין יישומם בפועל – מוסיף לעמוד בעינו. לנוכח התיקונים הרגולטוריים האחרונים, ההסכמים הפיננסיים שנחתמו והצטרפותם של שחקנים חדשים לתחום, מסתמן כי בשנים הקרובות צפויה האצה משמעותית בקידום פרויקטי אגירה רחבי היקף.

משרד עורכי דין וולר ושות’ מעניק ייעוץ וליווי משפטי מקצועי לרשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, חברות פרטיות, שותפויות ועסקים, בתחומי המכרזים, דיני התכנון והבנייה, מקרקעין, רגולציה, דיני איכות הסביבה והתייעלות אנרגטית. לייעוץ משפטי מותאם או לכל שאלה בנושא – צרו קשר עם משרדנו.