בעשור האחרון, רשויות מקומיות רבות מקדמות חוק עזר שיאפשר להן לגבות את הוצאותיהן בגין הטיפול בפסולת, ממחוללי פסולת (מרביתם עסקים). זהו חוק עזר פסולת עודפת, מכוחו נגבית אגרת “פסולת עודפת”. אולם, נכון להיום, רשויות מקומיות רבות מתקשות לחוקק את חוק העזר, ומתקשות ביישומו וניהולו החוקי. רשויות אחרות בוחרות שלא לעסוק בנושא, מפאת הסיכונים המשפטיים והחשיפה הכלכלית הנרחבת לרשות. תשלום אגרת פינוי אשפה עודפת היא סמכות שבשיקול דעת לכל רשות מקומית ויכול שתהיה שונות בין רשות מקומית אחת לאחרת. כמשרד עורכי דין העוסק הן בצד המשפטי והן בצד הניהולי ברשויות המקומיות, מצאנו לנכון לכתוב את המדריך השלם לחוק עזר פסולת עודפת.

רקע: פסק הדין ששינה את כללי המשחק (בג”ץ 1756/10 עיריית חולון נ’ שר הפנים)

בשנת 2007 ביקשה עיריית חולון לעדכן את חוק העזר הישן בנושא פינוי פסולת, ולחוקק תחתיו חוק עזר חדש ועדכני יותר. חוק עזר שייתן ביטוי לתמורות שחלו באורח החיים המודרני ולהתפתחות המסחר והתעשייה בעשורים שחלפו, כמו גם למודעות ההולכת וגוברת לנזקים הסביבתיים הכרוכים בסילוק הפסולת ובהטמנתה. כרקע לכך, מצאה העירייה כי כמות הפסולת המיוצרת על ידי מפעלים גדולה עד כדי פי שלושה מכמות הפסולת המיוצרת ע”י כלל משקי הבית שבשטח שיפוטה של העירייה, וכי עלות פינוי הפסולת מן המפעלים גבוהה משמעותית. לפיכך, החליטה עיריית חולון לגבות אגרה ייעודית לפינוי הפסולת מהמפעלים. אלא שמשרד הפנים דחה את אישור חוק העזר החדש, בהישען על הנימוק שפינוי פסולת מצוי בליבת השירותים עבורם נגבית ארנונה, וכי לנוכח דיני ההקפאה וחוק ההסדרים אין המשרד מאשר העלאת תעריפי
ארנונה. משכך, עתרה העירייה כנגד שר הפנים.

בית המשפט העליון, בבג”ץ 1756/10 עיריית חולון נ’ שר הפנים, קבע כי אין לשלול, ולמעשה אף יש לעודד, מטעמים סביבתיים, הטלתה של אגרת אשפה ייעודית על עסקים. בדרך זו, כך נקבע, אלה יישאו בתשלום חובה נוסף בגין פסולת החורגת בהיקפה מן הכמות “הנורמטיבית” של עסקים מסוגם. בדרך זו ניתן לא רק לקדם צדק חברתי בתחומי הרשות המקומית, אלא גם לחתור להשגת התייעלות סביבתית באמצעות עידוד הגורם המזהם להפנים את העלויות העודפות הכרוכות בזיהום שהוא מייצר. משכך, אין לפסול באופן גורף חוקי עזר המאפשרים גביית אגרה בגין פינוי פסולת מעסקים.

אמות מידה לביצוע תחשיב אגרת פסולת עודפת

אלא שבג”ץ התנה את יישום האגרה בקביעת קריטריונים אחידים על ידי משרד הפנים שיגדירו מה היא אותה פסולת עודפת. אמנם, הכללים הספציפיים בעניין אמורים להיקבע בחוקי עזר מקומיים, אולם היות והנושא הוא רוחבי וצפוי להתעורר ברשויות מקומיות בכל רחבי המדינה, יזם משרד הפנים עבודת מטה שתכליתה קביעת אמות מידה אלה. ואכן, בסוף שנת 2014 נקבעו כללים אלו. בעקבות קשיים שהתגלו בגיבוש אמות המידה, פרסם משרד הפנים ביום 4/4/2017 טיוטה ראשונה של אמות המידה, תיקן את הטיוטה ביום 3/9/2017, והשלים את עבודת המטה ביום 11.2.2018 לאמות המידה העדכניות. כהשלמה לכך, ביום 28.3.2018 פרסם המשרד להגנת הסביבה מסמך שעניינו “הבהרות לאמות מידה לאישור חוקי עזר בעניין אגרות פינוי פסולת עודפת”.

אמות המידה לאגרת פסולת עודפת

בעקבות פסק הדין, פרסם משרד הפנים אמות מידה, אשר נועדו לקדם 4 מטרות עיקריות:

• חלוקה הוגנת של נטל הפינוי בין הרשויות המקומיות לעסקים.
• עידוד מיחזור של פסולת הניתנת למחזור.
• הפחתת פסולת תעשייתית והפנמת עלות הפינוי על ידי העסק המייצר
• לייצר אחידות בין הרשויות המקומיות.

מהי פסולת בסיסית ומהי פסולת עודפת?

משרד הפנים קבע הבחנה ברורה בין סוגי הפסולת:

• פסולת בסיסית: פסולת דומה לזו הנוצרת במשקי בית, כגון מזון, שתייה ומוצרי צריכה. אינה מחייבת תשלום נוסף.
• פסולת ייעודית למחזור: אריזות נייר, פלסטיק, מתכת ועוד. אם לא ממוינות למיחזור – תיחשב כעודפת.
• פסולת תעשייתית: תוצרי לוואי של תהליכי ייצור. נחשבת לפסולת עודפת, וניתן לגבות בגינה אגרה או לחייב את העסק בפינויה.

חישוב מחדש של אגרת פסולת עודפת

על אף עבודת המטה שנערכה במשרד הפנים, התאחדות המלונות והתאחדות התעשיינים עתרו כנגד אמות המידה שנקבעו. בחודש ינואר 2021, פסק ביהמ”ש העליון (בג”ץ 5309/18 התאחדות המלונות בישראל נ’ משרד הפנים [פורסם בנבו]), כי יש להקטין משמעותית את התשלום שגובות הרשויות המקומיות, שחוקקו חוק עזר בנושא אגרת פסולת עודפת, מעסקים שלא יפריד כנדרש פסולת למחזור. זאת, לאור העובדה שעמדת המדינה לא כללה תחשיב או מודל מספרי ברור, שעל בסיסם הוחלט כי דווקא הפחתה בשיעור של 90% משקפת את היקף הנזק העודף שנגרם לרשויות המקומיות, כתוצאה מאי-עמידה בדרישות מרכיב המחזור. הפחתה בשיעור של 90%, כפי שקבע משרד הפנים, מצטיירת לא רק כבלתי סבירה, אלא אף כשרירותית, ויתר על כן – אפשר שהיא הוראה בעלת אופי עונשי.

לפיכך, פסק ביהמ”ש, על דרך ההערכה, כי הפחתה של עד 20% מכמות הפסולת הבסיסית עבור עסק בגין אי עמידה בדרישות ההפרדה והפינוי הקבועות בחוק, היא הפחתה מותרת וסבירה. הפחתה בשיעור זה תהא לתקופת הביניים, עד שמשרד הפנים ישלים את עבודת המטה הדרושה כדי לקבוע את השיעור הקבוע של מרכיב המחזור, ולאחר שהניח תשתית עובדתית ראויה.

מסקנות והמלצות בעניין חוק עזר פסולת עודפת

ראשית, להבנתנו, על הרשויות המקומיות, הנמצאות בתהליכי התקנה של חוק עזר בנושא פסולת עודפת, או שכבר התקינו חוק עזר, לשוב ולחשב את הכנסותיהם והוצאותיהם. זאת, לאור עדכון מקדם הפסולת הבסיסית עבור עסקים שלא עמדו בדרישות ההפרדה והפינוי, כפי שהורה בית המשפט העליון. ההשלכות הכספיות של עדכון המקדם, במידה רבה, משנות מהותית את ההתנהלות הכספית והאופרטיבית ברשויות.

שנית, עדכון מקדם הפסולת, מחייב את הרשויות לבדוק, לדייק ולשפר את האכיפה ופעולות הביקורת שהן מבצעות על הדיווחים השנתיים של העסקים, ובאופן שוטף, כפי שנדרש בתוספת לחוק העזר לגביית אגרת פסולת עודפת.

שלישית, נראה שרכיב התקשרות העסקים עם חברות מחזור הפסולת, נשאר במתכונת הקיימת. על הרשויות לבחון כיצד ניתן לעודד עסקים ופעילות עסקית, במטרה לקדם עסקים להתקשר ישירות עם חברות מיחזור מוכרות.

רביעית, על הרשויות לבחון הטלת אגרת פסולת עודפת, גם לגוף הפטור מארנונה. בהתאם ל-עת”מ 31732-06-22 שירותי בריאות כללית נ’ עיריית חיפה ואח’, סעיף 5ג(ד) לפקודת הפיטורין, חל רק על אגרת סילוק/פינוי אשפה המשולמת בזיקה לפטור מארנונה כללית. פינוי אשפה עודפת אינו בגדר שירות מוניציפאלי אשר רשות מקומית חייבת לספק ולממן מתשלומי ארנונה כללית. אגרת פינוי אשפה עודפת נגבית שלא בזיקה לארנונה הכללית והיא בהתאם לעקרון “המזהם משלם”,

משרד וולר ושות’: משרד עו”ד מוביל בדיני הרשויות המקומיות

למשרד וולר ושות’, ניסיון רב בחקיקת חוקי עזר בתחום הפסולת העודפת, התאמת חוקי העזר הקיימים לשינויים בפסיקה ובאופן עבודת הרשות המקומית, ביצוע תחשיבים כלכליים, מתן חוות דעת, ביצוע וייעוץ לשינויים ארגוניים, הופעה בפני מליאת הרשות, הגורמים המסדרים ועוד. צרו קשר, כבר עכשיו.

תאריך פרסום: 27/03/2021. עדכון אחרון: 11/03/2025.

נכתב על ידי עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A), שותף בכיר במשרד עו”ד וולר ושות׳, המתמחה בדיני הרשויות המקומיות. עו״ד רועי וולר מלווה רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, חברות ממשלתיות, מלכ”רים ומציעים פרטיים במכרזים ובהליכי רכש. לשעבר מנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר ויועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים בכנסת, ובעל ניסיון ניהולי ומשפטי נרחב.