הסדרת פוד-טראקס ברשויות מקומיות

הדיון הציבורי והמקצועי סביב תופעת ה-Food Trucks (משאיות אוכל) לוקה, במקרים רבים מדי, בתמימות מטרידה. תחת מעטה של חדשנות אורבנית, יזמות קולינרית וצבעוניות שנועדה לייצר “אווירה” בלב הערים בישראל, הולכת ומתקבעת פרקטיקה המערערת על יסודות בסיסיים ביותר של דיני התכנון והבנייה, רישוי העסקים, הקניין הציבורי והכלכלה המוניציפאלית. מנקודת מבט משפטית, תכנונית וכלכלית, נטולת רומנטיזציה או נוסטלגיה לאוכל רחוב, יש לומר את הדברים כהווייתם: פוד-טראק איננו סיפור של קולינריה. זהו סיפור של שימוש מסחרי אינטנסיבי במקרקעין, של הקצאת משאב ציבורי נדיר בנזיד עדשים, ושל עקיפה שיטתית – לעיתים לא מודעת, של מסגרות נורמטיביות מחייבות שנועדו להגן על האינטרס הציבורי הרחב.

הכשל הראשון והעמוק ביותר מצוי בנקודת המוצא הרגולטורית ובחוסר ההתאמה הסטטוטורי. הדין הישראלי, על שלל רבדיו, אינו מכיר בפוד-טראק כקטגוריה משפטית עצמאית או ייחודית. אין לו הגדרה בחקיקה הראשית, אין לו פריט ייעודי בצו רישוי עסקים, ובוודאי שאין לו התייחסות תכנונית מובנית בתוכניות בניין עיר (תב”ע). כתוצאה מכך, כל ניסיון של רשות מקומית “להכיל” את התופעה באמצעות פרשנות מרחיבה או מאולתרת של דינים קיימים הוא, במהותו, אילתור רגולטורי. אילתור כזה אולי משרת נוחות פוליטית או תדמיתית בטווח הקצר, אך הוא מייצר תקדימים מסוכנים בטווח הארוך ומעמיד את הרשות במצב של “חוסר משילות משפטית”.

בדיני התכנון והבנייה, המבחן המכריע מעולם לא היה מבחן הניידות הפיזית אלא מבחן הקביעות, האימפקט המרחבי והפונקציה הכלכלית. פוד-טראק הפועל באופן רציף מאותה נקודה, מחובר לתשתיות עירוניות (חשמל, מים, ביוב), יוצר מוקדי התקהלות קבועים ומשנה את אופי המרחב סביבו, אינו שונה מהותית מבית אוכל קטן הממוקם במבנה קבע. העובדה שהיחידה מותקנת על גלגלים או ניתנת לגרירה בסוף היום היא אחיזת עיניים תכנונית; היא אינה מעניקה חסינות מהצורך בהתאמה לייעוד הקרקע ולמשטר ההיתרים. הצבת יחידה מסחרית סטטית בשטח ציבורי פתוח (שצ”פ) ללא הליך סדור של שימוש חורג או שינוי תכנוני, היא לא רק עקיפה של החוק, אלא פגיעה בזכות הציבור להליך תכנוני שקוף הכולל אפשרות להתנגדויות.

כאן נחשף הכשל השני, הנוגע לליבת הכלכלה העירונית ולעיקרון התחרות ההוגנת. ערים חיות ונושמות בזכות חוסנם של העסקים הקטנים והבינוניים, הנייחים: חנויות, בתי קפה ומסעדות המהווים את עמוד השדרה של הרחוב המסחרי. עסקים אלו פועלים בסביבה רגולטורית מכבידה ויקרה: הם משלמים ארנונה עסקית גבוהה (המממנת את מרבית השירותים העירוניים), נושאים בעלויות שכירות מאמירות, מחויבים בהסדרי נגישות מורכבים ומושקעים, ועומדים בדרישות כיבוי אש ותברואה מחמירות הכוללות מערכות נידוף וטיהור שפכים יקרות.

לעומתם, הפוד-טראק נהנה מעלויות תקורה אפסיות תוך שימוש במרחב ציבורי יקר ערך. כאשר הרשות המקומית מאפשרת פער רגולטורי כה תהומי, היא למעשה מבצעת “קניבליזציה” של העסקים המקומיים. היא מסבסדת, הלכה למעשה, עסק נייד וארעי על חשבון העסקים הקבועים המשלמים את מסיה. מבחינה כלכלית, הפוד-טראק מייצר פסולת, עומסי תנועה, תפיסת חנייה וצורך בפיקוח ואכיפה, אך אינו משתתף במימון השירותים הללו באופן יחסי להשפעתו. הגירעון המוניציפאלי הסמוי הזה מגולגל בסופו של יום על כתפי שאר בעלי העסקים והתושבים, תוך פגיעה אנושה בעיקרון השוויון בין נישומים.

ההיבט השלישי והחמור לא פחות נוגע לניהול המקרקעין והקניין הציבורי. המרחב העירוני אינו נכס הפקר; הוא קניין ציבורי המוחזק בנאמנות על ידי הרשות עבור כלל הציבור. הקצאה של נקודה מסוימת, לרוב אסטרטגית ומניבה, לטובת יזם פרטי לצורך מסחרי, היא פעולה של ניהול נכסים לכל דבר ועניין. מנקודת מבט מינהלית, הקצאה כזו ללא הליך מכרזי, ללא נוהל הקצאה סדור או ללא קריטריונים שקופים ופומביים, מהווה פתח מסוכן לשרירותיות, למשוא פנים ולשחיתות שלטונית.

כאשר רשות מקומית מאפשרת ליזם פוד-טראק מסוים בלעדיות במיקום מבוקש, היא שוללת את הזדמנותם של יזמים אחרים להשתמש במשאב זה. בהיעדר מנגנון תחרותי או דמי שימוש ריאליים המשקפים את שווי השוק של המיקום, הרשות מוותרת על הכנסות ציבוריות משמעותיות. הדרך מכאן לעתירות מינהליות בגין פגיעה בעיקרון השוויון ובחובת המכרזים היא קצרה ביותר, והסיכון המשפטי המוטל על כתפי הדרג המקצועי והנבחר ברשות הוא ממשי ומוכח.

גם במישור של רישוי העסקים, ניכר בלבול נורמטיבי המעיד על היעדר מדיניות. הסיווג השגור של פוד-טראק תחת הגדרת “רוכלות מזון” (פריט 6.9 בצו רישוי עסקים) הוא במקרים רבים פיקציה משפטית שנועדה להכשיר מציאות קבועה תחת כסות ארעית. רוכלות, במהותה ובהגדרתה ההיסטורית, היא פעילות נודדת, משתנה ונטולת נקודת עיגון. כאשר משאית אוכל חונה חודשים ארוכים באותו מקום, עם תפריט קבוע, חיבור קבוע לחשמל וקהל לקוחות חוזר, השימוש בפריט הרוכלות הוא בבחינת שימוש לרעה בחוק.

סוגיית מכירת האלכוהול מפוד-טראקים ממחישה היטב את הבעייתיות הזו. האיסור על רוכלות במשקאות משכרים נועד להתמודד עם סיכונים בטיחותיים וסדר ציבורי ברורים. יצירת אבחנות מלאכותיות בין פוד-טראק “נייד” ל”נייח” (Pop-up) ללא בסיס חוקי מוצק, אינה פותרת את הבעיה אלא רק מעמיקה את העמימות ומגבירה את החשיפה הנזיקית והפלילית של הרשות במקרה של אירוע חריג.

יתרה מכך, יש לבחון את השלכות הרוחב על תכנון הערים העתידי. מתכנני ערים עמלים על יצירת “עירוב שימושים” ועידוד חזיתות מסחריות פעילות במבני קבע. תופעת הפוד-טראק, אם אינה מוסדרת ומרוסנת, עלולה לייצר “מסחר טפילי” השואב את כוח הקנייה מהחזיתות המסחריות המתוכננות ומותיר אותן שוממות. פגיעה כזו במרקם האורבני הנייח פוגעת בערך הנדל”ן, בביטחון האישי ברחובות וביכולת של העיר לייצר הכנסות יציבות לאורך זמן.

יש לומר ביושר: הפוד-טראק אינו קורבן של רגולציה מיושנת או של “בירוקרטיה חונקת”. נהפוך הוא; לעיתים קרובות מדי הוא הנהנה העיקרי מחוסר הסדרה, מעצימת עיניים ומניצול העמימות הרגולטורית שבין הקטגוריות. היתרון התחרותי שלו אינו נובע בהכרח מאיכות המוצר, אלא מהיעדר נשיאה בנטל התשתיתי והפיסקאלי שבו נושאים מתחריו.

המסקנה המתבקשת אינה קריאה לאיסור גורף או למלחמה ביזמות הקולינרית. נהפוך הוא – יש מקום לחדשנות, אך היא חייבת לבוא מתוך משילות משפטית וכלכלית מלאה. רשות מקומית חפצת חיים אינה יכולה להרשות לעצמה לנהל את המרחב הציבורי שלה על בסיס אינטואיציה חולפת או “רוח התקופה” המשתנה. היא נדרשת לאימוץ מדיניות מוניציפאלית סדורה הכוללת:

1. פרוגרמה תכנונית: הגדרת מיקומים המותרים לפעילות כזו על בסיס צורך אורבני, תוך שמירה על מרחקי הפרדה מעסקים קבועים ומניעת פגיעה בשטחים ירוקים.

2. הסדרה קניינית: קביעת נוהל הקצאה שוויוני (מכרז או קול קורא) וגביית דמי שימוש ריאליים המשקפים את שווי המשאב הציבורי.

3. התאמה פיסקאלית: עדכון חוקי העזר כך שיבטיחו השתתפות של העסק הנייד בהוצאות הפינוי, הפיקוח והתחזוקה העירוניים.

4. אכיפה ומדידה: מניעת הפיכת הארעי לקבוע וחיוב בעמידה בסטנדרטים של נגישות ותברואה שאינם נופלים מאלו של מסעדה רגילה.

בין המשאית לרחוב: התבוננות משפטית על עתיד המרחב העירוני

התבוננות מעמיקה בתופעת הפוד-טראקס מגלה כי הבעיה אינה קולינרית, אלא מבנית. הניסיון להלביש עסק מסחרי אינטנסיבי על הגדרות של “רוכלות” יוצר ואקום משפטי מסוכן. ללא פרוגרמה תכנונית, הסדרה קניינית ואיזון כלכלי, בשקיפות ובשיתוף הציבור, הרשות המקומית חושפת את עצמה לעתירות ולתביעות.

משרד וולר ושות’ מספק לרשויות מקומיות, תאגידים עירוניים וגזברים את המעטפת הנדרשת כדי להפוך טרנדים אורבניים למדיניות חסינה. אנו מלווים את הרשות בגיבוש חוקי עזר מותאמים, ניסוח מכרזי הקצאה שקופים ובניית מודלים של כלכלה עירונית המגנים על הקופה הציבורית ועל בעלי העסקים המקומיים.