מכרז זוטא ברשות המקומית

מכרז זוטא הוא הליך תחרותי המאפשר לרשות מקומית להתקשר בחוזה בהליך שאינו פומבי, כאשר היקף ההתקשרות מצומצם ומצוי בטווח השקלי שנקבע בדין. מטרתו היא להבטיח גמישות ויעילות תפעולית בהתקשרויות שאינן מצדיקות משאבים של מכרז פומבי מלא, מבלי לוותר על עקרונות היסוד של המשפט המנהלי: שוויון, תחרות הוגנת, שקיפות, טוהר מידות וחיסכון בכספי ציבור.

חשוב להדגיש כי מכרז זוטא אינו פטור ממכרז. מדובר במכרז לכל דבר ועניין, אלא שהוא אינו פתוח לציבור הרחב והרשות פונה במסגרתו למספר מוגבל של ספקים או קבלנים העומדים בתנאים שנקבעו בדין. משרד מבקר המדינה הדגיש כי עצם העובדה שההליך אינו פומבי אינה פוטרת את הרשות מחובותיה כנאמן הציבור ומהחובה לקיים תחרות הוגנת ושוויונית.

מהו מכרז זוטא?

סעיף 197 לפקודת העיריות קובע את הכלל שלפיו עירייה לא תתקשר בחוזה להעברת מקרקעין או טובין, להזמנת טובין או לביצוע עבודה אלא על פי מכרז פומבי, בכפוף לחריגים הקבועים בדין. תקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987, מסדירות את אופן ניהול המכרזים ואת המקרים שבהם ניתן לקיים מכרז שאינו פומבי.

תקנה 8 לתקנות העיריות (מכרזים) מאפשרת לעירייה, בכפוף לתנאים הקבועים בה, להתקשר בחוזה להזמנת טובין או לביצוע עבודה באמצעות מכרז זוטא.

הוראות מקבילות מעוגנות בתוספת השנייה לצו המועצות האזוריות (ניהול מועצות), התשכ"ח-1968, ובתוספת לצו המועצות המקומיות, התשע"א-2011.

מהו הסכום המאפשר מכרז זוטא?

הסכומים הקבועים בתקנות מתעדכנים בהתאם למנגנון ההצמדה הקבוע בדין. לכן אין להסתמך על סכום המופיע במאמר ישן, בפרוטוקול ועדת מכרזים או באתר של רשות מקומית מבלי לבדוק את העדכון הרלוונטי למועד ההתקשרות.

נכון לעדכון המדד לתקופה 16.8.2026 עד 15.9.2026, התקרה הרלוונטית לעיריות במדרג הראשון היא 416,000 ש"ח, ובמדרג הגבוה יותר 832,000 ש"ח. במועצות מקומיות ואזוריות משתנים הסכומים בהתאם לגודל הרשות. במועצות עד 20,000 תושבים מדובר ב-210,100 ש"ח וב-420,100 ש"ח בהתאמה, ואילו במועצות שמספר תושביהן עולה על 20,000 מדובר ב-415,600 ש"ח וב-831,800 ש"ח.

נדגיש כי בעת הכנת מכרז בפועל יש לבדוק את הסכום המעודכן במועד קבלת ההחלטה על ההתקשרות, לרבות אופן חישוב התמורה והאם היא כוללת מע"מ, בהתאם להוראות הרלוונטיות. משרד הפנים מפרסם עדכוני סכומים ייעודיים בענייני מכרזים בהתאם למדד.

איך מחשבים את שווי ההתקשרות?

לפי התמורה הכוללת (לרבות אופציות להארכה, תקופות תמיכה וציוד נלווה). יש לבדוק בדין הספציפי החל בעת קבלת ההחלטה האם הערכת השווי כוללת רכיב מע"מ.

כאשר שווי ההתקשרות חורג מתקרת מכרז הזוטא, אין ניתן "להכשיר" את ההתקשרות באמצעות מכרז זוטא, ויש לבחון את החובה לקיים מכרז פומבי או אם מתקיימת עילת פטור עצמאית הקבועה בדין.

ספר הספקים

אחד ההבדלים המרכזיים בין מכרז פומבי לבין מכרז זוטא הוא קיומו של ספר ספקים וקבלנים. הרשות אינה אמורה לבחור בכל פעם מחדש באופן חופשי את הספקים שאליהם היא מעוניינת לפנות. ועדת המכרזים נדרשת לנהל רשימה של ספקים וקבלנים, ולקבוע אמות מידה שעל פיהן ייבחרו הספקים שאליהם תפנה הרשות בכל התקשרות.

למנגנון זה חשיבות משפטית משמעותית. מטרתו למנוע מצב שבו הרשות פונה באופן שיטתי לאותם ספקים, מדירה ספקים אחרים מהתחרות או יוצרת בפועל מעגל סגור של ספקים המקבלים הזדמנות להתמודד. ככל שהספר מנוהל באופן תקין ושקוף יותר, כך ניתן להבטיח שהתחרות במכרז הזוטא תהיה אמיתית ולא מלאכותית.

ספק או קבלן המעוניין להשתתף במכרזי זוטא רשאי לבקש להיכלל בספר הספקים. הרשות אינה רשאית לקבוע תנאים שרירותיים או בלתי ענייניים לצירופו. כאשר בקשה להיכלל בספר נדחית, קיימת חשיבות לכך שההחלטה תתקבל על יסוד אמות מידה שנקבעו מראש ותוך מתן אפשרות מתאימה למבקש להשמיע את טענותיו.

מכאן שגם מי שאינו משתתף במכרז זוטא מסוים עשוי להיות מושפע מהאופן שבו הרשות מנהלת את ספר הספקים. ספר ספקים שאינו מעודכן, שאינו פתוח כדין או שאינו מאפשר כניסה של ספקים חדשים בהתאם להוראות הדין עלול לפגוע בתחרות עוד לפני שהמכרז עצמו יצא לדרך.

למי מותר לרשות לפנות?

הבחירה בספקים שאליהם תשלח הרשות את מסמכי מכרז הזוטא היא אחד השלבים הרגישים ביותר בהליך. כאשר ההליך אינו פתוח לציבור, ההחלטה מי יקבל את ההזדמנות להתמודד מקבלת משמעות מיוחדת. לכן נקבע מנגנון של אמות מידה שנועד להבטיח שהבחירה לא תהיה שרירותית ולא תתבסס על העדפה אישית.

אמות המידה צריכות להיות ענייניות ורלוונטיות לסוג ההתקשרות. בהתאם לאופייה של ההתקשרות ניתן להביא בחשבון ניסיון מקצועי, התמחות, סיווג ורישוי, התאמה לסוג העבודה, היקף פעילות, יכולת ביצוע ונתונים מקצועיים אחרים. אין מניעה שהרשות תביא בחשבון גם שיקולים תפעוליים, כאשר הם רלוונטיים ואינם משמשים כאמצעי להסרת ספקים בלתי רצויים מהתחרות.

הקושי המשפטי מתעורר כאשר אמות המידה אינן ברורות, אינן מיושמות באופן עקבי או אינן קיימות כלל. מבקר המדינה הצביע בעבר על רשויות שבהן נעשה שימוש חוזר באותם ספקים, מבלי שניתן הסבר מספק לבחירתם ומבלי שנעשה מאמץ מספק להרחיב את מעגל המשתתפים. התנהלות מסוג זה עלולה לסכל את מטרתו של מכרז הזוטא ולפגוע בעקרון השוויון.

האם ספק שלא הוזמן רשאי להשתתף?

אחת השאלות המעשיות החשובות עבור ספקים היא האם עצם העובדה שלא קיבלו הזמנה מהרשות שוללת את האפשרות להתמודד.

ההסדר של מכרז הזוטא אינו נועד ליצור רשימה סגורה של ספקים מועדפים. ספק או קבלן המתאים לתחום ההתקשרות וכלול בספר הספקים עשוי להיות רשאי לבקש להשתתף בהליך ולהגיש הצעה בהתאם לתנאים הקבועים בדין ובמסמכי המכרז.

תנאי המכרז חייבים להיות ברורים ואחידים

מכרז זוטא דורש הכנה מקצועית של מסמכי ההליך. העובדה שמדובר במכרז בהיקף כספי מוגבל אינה מצדיקה ניסוח עמום או בלתי מקצועי של תנאי ההתקשרות.

בדומה להליך מכרזי, הרשות נדרשת להגדיר את השירות או העבודה המבוקשים, את התנאים להשתתפות, את אופן הגשת ההצעות, את לוחות הזמנים ואת אמות המידה שלפיהן ייבחר הזוכה. בהתאם לאופי ההתקשרות, יש להסדיר גם מפרטים מקצועיים, כתבי כמויות, תנאי תשלום, ביטוחים, ערבויות, לוחות זמנים לביצוע ונוסח ההסכם.

חשוב במיוחד שהכללים יהיו זהים לכל המשתתפים. רשות אינה רשאית למסור לספק אחד מידע מהותי שלא נמסר לאחרים, להקל עם מציע מסוים בדרישה שנקבעה כתנאי להשתתפות או לשנות את אמות המידה לאחר שהוגשו ההצעות.

שלבי ניהול הליך מכרז זוטא

1. אישור תקציבי והגדרת הצורך: בחינת שווי ההתקשרות הכולל ווידוא כי אינו חורג מתקרת מכרז הזוטא.

2. גיבוש מסמכי המכרז: הכנת מפרט טכני, כתב כמויות, נוסח הסכם, תנאי סף מקצועיים/פיננסיים, ודרישות ערבות בנקאית (ככל שנדרשת).

3. בחירת הצעת איכות ומחיר (משוקלל): הרשות רשאית לקבוע מנגנון שקלול של איכות (ניסיון, מתודולוגיה, צוות) ומחיר. בהליכים אלו, מומלץ לבדוק את הצעות האיכות בטרם פתיחת הצעות המחיר (שיטת מעטפות כפולות) למניעת הטיה.

4. משלוח פניות: שיגור הזמנות מקבילות למספר הספקים הנדרש מתוך ספר הספקים.

5. פתיחת מעטפות והחלטה: בדיקת ההצעות בוועדת המכרזים, רישום פרוטוקול מפורט וקבלת החלטה על הזוכה.

האם ניתן לנהל הליך איכות ומחיר במכרז זוטא?

כן. העובדה שמדובר במכרז זוטא אינה מחייבת בהכרח בחירה לפי המחיר הנמוך ביותר.

כאשר אופי ההתקשרות מצדיק זאת, ניתן לקבוע מנגנון משוקלל הכולל רכיבי איכות, ניסיון, מתודולוגיה, כוח אדם, זמינות, איכות השירות ורכיב כספי, ובלבד שאמות המידה יהיו ענייניות, ברורות וידועות מראש.

כך, למשל, במכרזי זוטא שפורסמו ברשויות מקומיות בשנים האחרונות ניתן למצוא הליכים שבהם הצעות האיכות נבדקות לפני פתיחת הצעות המחיר, במטרה למנוע השפעה של המחיר על ניקוד האיכות.

העיקרון החשוב הוא שהרשות אינה רשאית לשנות את כללי המשחק לאחר קבלת ההצעות.

האם ההצעה הזולה ביותר חייבת לזכות?

לא בכל מכרז זוטא קיימת חובה לבחור בהצעה בעלת המחיר הנמוך ביותר. התשובה תלויה במבנה ההליך ובכללים שנקבעו מראש.

כאשר אופי ההתקשרות מחייב בחינה של איכות, ניסיון, מתודולוגיית ביצוע, זמינות, כוח אדם או פרמטרים מקצועיים אחרים, ניתן לקבוע מנגנון המשלב בין איכות לבין מחיר, בכפוף לדין ולהוראות שנקבעו בהליך.

הדרישה המרכזית היא שהרשות תקבע את כללי המשחק מראש. אם נקבעו אמות מידה של איכות ומחיר, על הרשות ליישם אותן באופן עקבי ושוויוני. היא אינה יכולה לקבל את ההצעות, לבחון אותן ולאחר מכן ליצור לעצמה מנגנון חדש לבחירת הזוכה.

מה המשמעות של הצעה יחידה?

קבלת הצעה יחידה במכרז זוטא אינה מובילה בהכרח לביטול ההליך. עם זאת, הצעה יחידה מחייבת את הרשות לבחון היטב את נסיבות היווצרותה ואת סבירות ההתקשרות.

יש לבדוק, בין היתר, האם הרשות פנתה למספר הספקים הנדרש, האם ההזמנה נשלחה לספקים מתאימים, האם תנאי המכרז היו סבירים ולא צמצמו שלא לצורך את התחרות, והאם המחיר שהוצע סביר ביחס לאומדן ולמחירי השוק.

ככל שהפער בין ההצעה היחידה לבין האומדן או נתוני השוק משמעותי, אין די בקביעה פורמלית שההצעה עומדת בתנאי המכרז. על הרשות להפעיל שיקול דעת ולתעד את הטעמים לכך שהיא סבורה שההתקשרות ראויה וכדאית מבחינה ציבורית.

איסור פיצול התקשרויות כדי להימנע ממכרז

אחת הסוגיות הרגישות ביותר בדיני המכרזים היא האפשרות של פיצול התקשרות.

רשות אינה רשאית לחלק צורך אחד למספר הזמנות או חוזים נפרדים במטרה להקטין את שווי כל התקשרות ולהכניס אותה מתחת לתקרת מכרז זוטא או לתקרת פטור ממכרז. כאשר מספר התקשרויות קשורות זו לזו מבחינה מהותית, יש לבחון את התמונה הכוללת ולא רק את הסכום הנקוב בכל הזמנה בנפרד.

כך למשל, אם הרשות יודעת מראש כי היא זקוקה למספר עבודות מאותו סוג או לרכישה חוזרת של אותם טובין בתקופה נתונה, חלוקת הצורך למספר הזמנות אינה הופכת בהכרח כל הזמנה להתקשרות עצמאית. השאלה היא מה היה הצורך האמיתי ומה הייתה התמונה העובדתית במועד קבלת ההחלטה.

פיצול מלאכותי עלול להיחשב ניסיון לעקוף את דיני המכרזים, והוא עשוי להביא לביקורת של גורמי הפיקוח ואף להתערבות שיפוטית.

מכרז זוטא מנקודת מבטו של ספק או קבלן

גם עבור ספקים וקבלנים, ההיכרות עם דיני מכרז הזוטא חשובה. ספק הסבור כי הרשות אינה מאפשרת לו הזדמנות שווה להתמודד, אינה מאפשרת לו להיכלל בספר הספקים ללא הצדקה עניינית, או פונה באופן שיטתי לאותם ספקים, עשוי להיות רשאי לפעול מול הרשות ואף לבחון סעד משפטי.

במקרים כאלה יש משמעות רבה לעיתוי. ספק הממתין עד לאחר שההתקשרות הושלמה עלול למצוא את עצמו במצב משפטי מורכב יותר מספק שפעל כבר בשלב שבו ניתן היה לתקן את הפגם ולפתוח את ההליך מחדש.

לכן, כאשר מתעורר חשש לפגם במכרז זוטא, מומלץ לבחון את העניין במהירות, לרבות את מסמכי ההליך, ספר הספקים, אופן בחירת הספקים שאליהם פנתה הרשות, תנאי המכרז והחלטות ועדת המכרזים.

ליווי משפטי של מכרז זוטא

מכרז זוטא אמנם נועד לפשט ולייעל את הליך ההתקשרות של הרשות המקומית, אך אין משמעות הדבר שהסטנדרט המשפטי החל על הרשות נמוך מזה החל במכרז פומבי. ההבדל המרכזי הוא במידת הפומביות ובמספר המשתתפים הפוטנציאליים, ולא בוויתור על עקרונות היסוד של דיני המכרזים.

רשות המבקשת לנהל מכרז זוטא כדין נדרשת לבחון את מקור הסמכות, את שווי ההתקשרות, את האפשרות להסתמך על מכרז זוטא, את ספר הספקים, את אמות המידה לבחירת הספקים, את מספר הפניות הנדרש, את תנאי ההליך ואת אופן קבלת ההחלטה. עליה להקפיד גם על מניעת ניגודי עניינים, שמירה על שוויון בין המשתתפים ותיעוד מלא של ההליך.

משרד עורכי דין וולר ושות' (נוסד 1965) מלווה רשויות מקומיות, תאגידים ציבוריים, ספקים וקבלנים בענייני מכרזים והתקשרויות ציבוריות, לרבות בחינת מסלול ההתקשרות המתאים, עריכת מכרזי זוטא, ניסוח מסמכי המכרז, קביעת תנאי סף ואמות מידה, ליווי ועדות מכרזים, בחינת הצעות, טיפול בפגמים בהליכי מכרז וייצוג בהליכים משפטיים הנוגעים למכרזים ולהתקשרויות של רשויות מקומיות. המשרד מדורג בצמרת משרדי עורכי הדין בחיפה והצפון, ומוביל בדירוגי BDI ו-DUN'S100.

נכתב על ידי עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A, C.R.O), שותף בכיר במשרד וולר ושות׳, מהמובילים בישראל בתחום דיני המכרזים, ההתקשרויות הציבוריות ודיני הרשויות המקומיות. עו״ד וולר משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, תאגידים עירוניים וגורמים ציבוריים, ומלווה הליכי מכרזים רחבי היקף – החל משלב גיבוש האסטרטגיה המשפטית והתכנון המכרזי, דרך ניסוח המפרטים והתנאים, ועד לייצוג בפני ועדות המכרזים ובתי המשפט. עו״ד וולר כיהן בעבר כמנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר, ויועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים בכנסת, ומשלב בעבודתו ראייה מערכתית, רגולטורית וניהולית.

פורסם ביום 14/09/2026.