הפטור מתשלום היטל השבחה לממ”ד קבוע בסעיף 19(ב)(9) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ”ה-1965, ועל פי האמור בו הוא יינתן “בשל בניית מרחב מוגן“. בתי המשפט פרשו במרוצת השנים את המילים בהתאם למשמעותם הלשונית הפשוטה – שסעיף הפטור חל רק כאשר מבקשים לבנות ממ”ד. שהרי, ביסוד הפטור עומד הרצון לעודד הקמת מרחב מוגן בדירות, קיימות וחדשות כאחד – כאשר לצורך כך ניתן תמריץ כלכלי בדמות פטור מתשלום היטל השבחה. במילים אחרות, הפטור מהיטל השבחה לשטחי ממ”ד חל רק בעת מימוש בהיתר הבניה, ולא במימוש במכר, כיוון שהמחוקק רצה לעודד את בעלי הקרקע לבנות ממ”ד בפועל, ולא לסחור בזכויות הבניה. לפיכך, היותה והבניה היא העיקר, הרי שהוראת הפטור לא תחול בנסיבות של מימוש בדרך של מכר, בדרך של מימוש זכויות תאורטיות, בעסקאות קומבינציה, או בכל דרך מעט אחרת. אלא שפסיקות אחרונות של בתי המשפט מתוות כיוון תכליתי יותר, ומאפשרו הרחבת הפטור מהיטל השבחה לממ”ד.
רקע חוקי
היטל השבחה הוא תשלום אותו גובה הרשות המקומית מבעל נכס (או חוכר לדורות), במקרים בהם הוועדה המקומית אישרה תוכנית המביאה לעליית ערך הנכס שלו. היטל ההשבחה, המעוגן בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ”ה-1965, נועד לאפשר לרשויות המקומיות ליהנות מעליית ערך הקרקע הנובעת מפעולות תכנוניות. עם זאת, המחוקק הכיר בצורך לאזן בין האינטרס הציבורי לגביית ההיטל לבין שיקולים אחרים, וקבע מערכת של פטורים. אלו משקפים מטרות חברתיות, כלכליות ותכנוניות.
הפטור הנפוץ ביותר, המעוגן בסעיף 19(ג) לתוספת השלישית, מתייחס לבנייה או הרחבה של דירת מגורים עד 140 מ”ר, ומטרתו לעודד בנייה למגורים ולהקל על משפחות המבקשות להרחיב את ביתן. פטור נוסף, בעל חשיבות חברתית רבה, הוא הפטור להתאמות נגישות לאנשים עם מוגבלות, במרחב הציבורי והפרטי. בהקשר של שימור מבנים, קיים פטור מיוחד להשבחה הנובעת מהוראות לשימור בתכנית, שנועד לאזן את העלויות הגבוהות הכרוכות בשימור מבנים היסטוריים, ולעודד בעלי נכסים לשמר את המורשת האדריכלית. בהקשר של פיתוח כלכלי, קיים פטור לבנייה באזורי עדיפות לאומית. פטור זה נועד לעודד השקעות ופיתוח באזורים מוחלשים, ומשקף את המדיניות הממשלתית לחיזוק הפריפריה. לצד כל אלה, קיים פטור מהיטל השבחה למוסדות ציבור, כגון מוסדות חינוך, תרבות, מדע, דת, צדקה, סעד, בריאות וספורט, בכפוף לתנאים מסויימים. פטור זה משקף את ההכרה בתרומתם של מוסדות אלה לרווחת הציבור, ואת הרצון לעודד את פעילותם (קראו כאן סקירה בנושא פטור למלכ”רים).
פטור מהיטל השבחה עבור בניית ממ”ד
בנוסף לפטורים הנ”ל, החוק איפשר פטור לצורך בניית ממ”ד (מרחב מוגן דירתי). הבסיס החוקי לפטור מהיטל השבחה עבור ממ”ד מעוגן בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, תשכ”ה-1965. סעיף 19(ב)(10) לתוספת זו קובע כי לא תחול חובת תשלום היטל השבחה בשל בנייה או הרחבה של דירת מגורים, שאינה חורגת מהשטח הכולל המותר לבנייה על פי התכנית החלה במקום, אם נועדה לבניית מרחב מוגן דירתי או מרחב מוגן קומתי.
תנאים לקבלת הפטור
- שטח הממ”ד: הפטור חל רק על השטח המינימלי הנדרש לפי תקנות ההתגוננות האזרחית (ממ”ד בגודל של עד 9 מ”ר). כל תוספת מעבר לכך עשויה להיות חייבת בהיטל.
- מטרת הבנייה: הממ”ד חייב להיות מיועד למטרתו המקורית – הגנה בשעת חירום. שימוש אחר עלול לשלול את הפטור.
- מיקום הממ”ד: הפטור חל על ממ”ד הנבנה בתוך קווי הבניין המותרים.
- התאמה לתכניות: הבנייה חייבת להתאים לתכניות החלות על המקרקעין ולא לחרוג מהן. יש לקבל היתר בנייה כדין לבניית הממ”ד, ותכנון הממ”ד חייב לעמוד בכל דרישות פיקוד העורף.
- זמן הבנייה: הפטור חל בבניה חדשה, וגם אם הממ”ד נבנה לאחר השלמת הבניין, כחלק משיפוץ או הרחבה.
יש לזכור כי הפטור מהיטל השבחה לממ”ד אינו פוטר מתשלומים אחרים כגון אגרות בנייה או היטלי פיתוח. כמו כן, הפטור אינו חל על בנייה מסחרית או תעשייתית, אלא רק על דירות מגורים.
האם יינתן פטור מהיטל השבחה לממ”ד במקרה של שיפור למבנה כולו?
חברות יזמיות הגישו בקשה לוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, לקבלת היתר לחיזוק ולתוספת לבנייני מגורים שבוצע בהם פרויקט תמ”א 38, שכלל, בין היתר, ממ”דים. הבקשות להיתר כללו גם מרכיב של חריגה מקווי הבניין לצורך בניית הממ”דים כך שרוחבם יעלה על הרוחב התקני המינימלי, גם אם לא יחרגו מהשטח התקני המינימלי. כלומר, התכנון של הדירות ביקש הקלות לצורך בניית ממ”ד, דבר שהביא לשיפור תכנוני ביחס למבנה כולו. החברות היזמיות ביקשו פטור מהיטל השבחה בגין בניית ממ”ד, כקביעתו בחוק התכנון והבניה. פטור זה ניתן בגין “השבחה במקרקעין בשל בניית מרחב מוגן בשטח שלא יעלה על השטח שקבע שר הביטחון לפי חוק ההתגוננות האזרחית, התשי”א-1951“.
ממ”ד בשטח המינימלי שהוסף למבנה קיים, אינו מטיל על הבעלים חבות בהיטל השבחה. אך האם גם במקרה שבו התבקשה לצורך בניית הממ”ד הקלה על דרך של חריגה מקווי הבניין, באופן ששיפר את תכנון כלל המבנה, חל החריג המקנה לבעלים פטור מהיטל השבחה? לעמדת הוועדה המקומית, רק במקרה שבו מוכח קשר סיבתי ישיר בין בניית הממ”ד לבין השבחת המקרקעין, יחול הפטור. מאידך, ההיגיון העומד בבסיס הוראת הפטור תומך בהחלתה גם כאשר השבחת המקרקעין מביאה לשיפור בתכנון הנכס הבנוי, כתוצר לוואי של בניית הממ”ד. המחלוקת בין הצדדים התמקדה בפרשנות המילה “בשל” בהוראת הפטור, ובהתאם לכך בשאלה מהי הזיקה הנדרשת בין השבחת המקרקעין לבין בניית הממ”ד, כדי שיחול הפטור מהיטל השבחה. לכן, מה הדין כאשר בניית הממ”ד אפשרית אף ללא מתן הקלה, אך בסופו של דבר הוא נבנה במידות שונות או במיקום שונה בדירה, הודות להקלה שניתנה, באופן שהשביח את הנכס. הבקשה נדונה כערעור.
פסיקת בית המשפט העליון
ביום 19/1/2022, ניתן בבית המשפט העליון פסק דין (בר”מ 6874/21 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה נ’ פז קבלנים יזמות ובניה בע”מ), שעניינו פטור מהיטל השבחה לממ”ד. פסק הדין בחן את החלת פטור מהיטל השבחה לממ”ד (בהתאם לחוק התכנון והבנייה), וקבע כי במקרה שבמתן ההקלה לממ”ד נוצרה אפשרות לבניית שטח עיקרי נוסף לממ”ד (שלא ניתן היה לבנותו ללא ההקלות) – בניית הממ”ד תהיה השבחה חייבת במס, ואין להחיל את הפטור. במקרים בהם התבקשה הקלה על דרך של חריגה מקווי הבניין, באופן שהביא לשיפור תכנוני ביחס למבנה כולו, כתוצר לוואי של בניית הממ”ד – חל החריג המקנה לבעלים פטור מחבות בהיטל השבחה בגין בניית ממ”ד.
מהי מטרת הפטור מהיטל השבחה בבניית ממ”ד?
מטרת הפטור היא לעודד הוספת ובניית ממ”דים, מתוך ראיה ציבורית של חשיבותם לביטחון המדינה ולאזרחיה. תכלית זו מוגשמת באמצעות עידוד הוספת ממ”ד, באמצעות פטור מהיטל השבחה, המביאה לחיסכון כלכלי. תכלית הפטור מוגשמת כשהממ”ד בנוי בצורה מיטבית, ומיקומו במבנה מאפשר גישה מהירה אליו. כאשר הממ”ד משמש כ”חדר מגורים” תקני, והשימוש בו יומיומי, הרי שהתכלית מושגת.
התכלית מושגת גם כשבניית הממ”ד תוך חריגה מקווי הבניין משביחה את הנכס הבנוי, במובן זה שהחריגה מאפשרת שינוי כיוונו, נגישותו ונוחותו של השטח העיקרי. זאת, משום שההקלה התבקשה וניתנה לצורך העיקרי והמרכזי של בניית הממ”ד, והשיפור התכנוני הנוגע לניצול טוב יותר של השטח העיקרי הוא רק תוצר לוואי שלה. גם במקרה זה, בסופו של דבר ההשבחה נוצרה “בשל” בניית הממ”ד. מכאן, שיש להחיל את הפטור לא רק כאשר מתבקשת הקלה כשאין אפשרות פיזית/ הנדסית למקם את הממ”ד בתוך קווי הבניין, אלא גם כאשר מתבקשת הקלה כדי לשפר את צורתו או מיקומו בדירה. זאת, אף אם ההקלה הביאה לכך שהממ”ד ייחשב כ”חדר מגורים” תקני. גם במקרה בו נוצרו אגב השינוי יתרונות בתכנון השטח העיקרי – אין הדבר שולל את תחולת הפטור, ובלבד שהשינוי התבקש מלכתחילה לטובת בניית הממ”ד.
פטור מהיטל השבחה מיגון חדר מחוזק
ועדת ערר (י-ם) 8148-11-19 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ’ אברהם מרדכי וייס, ערכה הבחנה בין ממ”ד לבין “חדר מחוזק”. חדר מחוזק הנו סוג של שיפור מיגון, המחזק את עמידות מעטפת החלל שבו בוצעו בפני גלי הדף ורסס. כמו כן, משפר משמעותית את רמת האטימות של החלל. ועדת הערר קבעה כי אדם המבקש להרחיב את דירתו ומחויב בבניית מרחב מוגן, רשאי כמובן לפנות לדרך המלך ולבנות מרחב מוגן. עם זאת, משמבקש אותו אדם אישור להקל על עצמו ולהימנע מהעלויות והמשמעויות הנלוות להקמת מרחב מוגן כהגדרתו, ולהסתפק בחדר מחוזק – הרי שאינו זכאי ליהנות מפטור מתשלום היטל השבחה למרחב מוגן. בכל הנוגע לטענה כי יש לפטור מהיטל השבחה חדרים מחוזקים בהתאם לפטור הקבוע בסעיף 19(ב)(9) לחוק התכנון והבניה, תשכ”ה-1965 אין זהות בין חדר מחוזק לממ”ד.
פטור מהיטל השבחה לשטחי ממ”ד בהסכם קומבינציה
ב-עמ”נ 46044-03-21 מותג עירוני צהל 14 בע”מ, קבע בית המשפט כי עסקת קומבינציה שנחתמה במסגרת הסכם עם יזם לביצוע פרויקט תמ”א 38, לא תמנע את האפשרות לקבלת פטור מכח התמ”א לעת הוצאת היתר הבניה, בהיותו מימוש בפועל של ההסכם שנחתם. על אף שככלל חתימה על הסכם ייחוד הדירות בעסקת הקומבינתיה אכן מהווה מימוש זכויות (מכר), בנסיבות העניין יש לראות בחתימה על ההסכם אך יישום של הסכם השיתוף עליו חתמו בעלי הקרקע עובר לאישורה של התכנית המשביחה. ברגע שמכירת זכויות הבניה (באופן חלקי) מהווה תנאי מתלה בהסכם בקבלת היתר בניה בעתיד, אזי מתקיים הרציונאל במתן הפטור לכלל שטחי הממ”ד, ואין זה משנה האם חלק מהשטחים כבר “נמכרו” בזמן החתימה על חוזה המכר (הסכם הקומבינציה). משכך, המועד בו קמה לבעלי הקרקע חבות בתשלום היטל השבחה הוא מועד מתן היתר הבניה, ובמועד זה הם זכאים ליהנות מהפטור בחוק.
מה ההשלכות? לצורך קבלת הפטור מהיטל ההשבחה לממ”ד, יש ליצור תנאי מתלה – תנאי לקיומו – בהסכם הקומבינציה, אשר יקשור בינם לבין מתן היתר בעתיד. כלומר, אם לא ינתן היתר בניה, או עד שלא ינתן היתר הבניה, הרי שאין עסקה.
