מבנים נטושים ברשויות המקומיות

תופעת המבנים הנטושים, המוזנחים והמסוכנים הפכה בשנים האחרונות לאחד האתגרים המשמעותיים ביותר בניהול המרחב העירוני והכפרי. בעוד שבעבר נתפסו מבנים אלה כעניין פרטי שבין בעל הנכס לבין הרשות המקומית, כיום קיימת הכרה הולכת וגוברת בכך שמדובר בסוגיה בעלת השלכות רחבות על הבטיחות הציבורית, איכות החיים, הפיתוח העירוני והאיתנות הפיננסית של הרשויות המקומיות.

מבנה נטוש אינו מהווה רק מפגע חזותי. במקרים רבים הוא עלול להפוך למוקד של חדירות בלתי מורשות, ונדליזם, שריפות, מפגעים תברואתיים, סיכונים הנדסיים ואף פעילות עבריינית. נוסף על כך, מבנים אלה פוגעים בערכי מקרקעין סמוכים, מעכבים תהליכי התחדשות עירונית ומחייבים את הרשות להשקיע משאבים ניכרים בפיקוח, באכיפה ובהסרת מפגעים.

גם מבחינת בעלי הנכסים, העלות של הותרת מבנה נטוש הולכת וגדלה. מעבר להוצאות התחזוקה ולירידת ערך אפשרית של הנכס, בעלי נכסים עלולים להיחשף להליכי אכיפה מינהליים, לחיובים בארנונה, לאחריות בנזיקין ואף להליכים פליליים במקרים של אי-קיום צווים או יצירת סיכון לציבור.

מגמות החקיקה, הפסיקה ומסמכי המדיניות שפורסמו בשנים האחרונות, ובהם עבודת המועצה הלאומית לכלכלה ודוחות ביקורת ציבוריים, מלמדים על שינוי תפיסתי. הדגש עובר ממדיניות המתמקדת במתן פטורים ובהתמודדות נקודתית עם מפגעים, למדיניות אקטיבית המבקשת לעודד השמשת נכסים, לצמצם מבנים נטושים ולהחזירם למעגל השימוש הכלכלי והעירוני.

המסגרת הנורמטיבית: פקודת העיריות וחוקי העזר בדבר מבנים מסוכנים

הטיפול המשפטי במבנים נטושים נשען על שילוב של חקיקה ראשית, פקודות מנדטוריות וחוקי עזר מקומיים:

סעיף 330 לפקודת העיריות

המשטר המשפטי המסדיר את חיובי הארנונה החלים על מבנים שניזוקו או נהרסו באופן שאינם ראויים לשימוש, מושתת על הוראות סעיף 330 לפקודת העיריות [נוסח חדש]. תיקון החקיקה משנת 2020 נועד לאזן בין הגנה נורמטיבית על קניינו של בעל נכס אשר נמנעת ממנו האפשרות להפיק תועלת כלכלית מהמקרקעין שברשותו, לבין מניעת פגיעה בהכנסותיה העצמיות של הרשות המקומית. מכוח תיקון זה, חלוקת חובת תשלום הארנונה נקבעה לשלוש תקופות סטטוטוריות עוקבות ומדורגות.

3 תקופות לתשלום:

• התקופה הראשונה מעניקה פטור מלא מתשלום ארנונה למשך 36 חודשים רצופים ממועד מסירת ההודעה בכתב לרשות המקומית.
• בתום תקופה זו, ככל שהנכס נותר במצבו הבלתי שמיש, חלה התקופה השנייה שבמסגרתה מחויב מחזיק הנכס בתעריף ארנונה מזערי (מינימלי) למשך חמש שנים נוספות, כאשר גובה החיוב נגזר מסיווגו המקורי של הנכס.
• בתקופה השלישית, החל מהשנה התשיעית ואילך, החוק משיב את המצב לקדמותו ומעניק לבעל הנכס פטור מלא וקבוע מתשלום ארנונה, אשר אינו קצוב בזמן או מותנה בתנאים נוספים.

דו"ח המועצה הלאומית לכלכלה בנושא מבנים נטושים

ניתוח שבוצע על ידי המועצה הלאומית לכלכלה (כאן) מצביע על כך שהמבנה החקיקתי של התקופה השלישית מייצר תמריץ כלכלי שלילי. בשונה מהמודלים הרגולטוריים הנהוגים במרבית מדינות ה-OECD, המפעילות סנקציות כספיות מוגברות או היטלים מיוחדים על נכסים נטושים במטרה להביא להשמשתם, המנגנון הקיים בישראל מאפשר להחזיק במבנים ובמגרשים באזורי ביקוש ללא עלות מיסויית שוטפת. המועצה מציינת כי מצב זה מוביל להקפאת עתודות קרקע, לעיכוב הליכי התחדשות עירונית, ולשימור מפגעים אורבניים ובטיחותיים ברשויות המקומיות.

המשמעות הפיסקלית של נתונים אלו עבור השלטון המקומי היא הפסד הכנסה ישיר ושנתי של כ-17 מיליון ש"ח עבור כל אחת מהעיריות שנבדקו, ובהיקף מצטבר המגיע למאות מיליוני שקלים בשנה ברמה הלאומית. אובדן הכנסה זה גורע משאבים תזרימיים שהיו אמורים להיות מופנים לפיתוח תשתיות ולשירותים ציבוריים, ומטיל בעקיפין נטל תקציבי עלל כלל תושבי הרשות המשלמים ארנונה כדין.

ניתוח סיכונים ומדריך אסטרטגי: חשיפה משפטית בהחזקת מבנים נטושים ושאינם ראויים לשימוש

הנחת היסוד הרווחת בקרב בעלי נכסים ויורשים, לפיה נכס סגור או עומד ריק אינו מייצר עלויות שוטפות או חשיפות משפטיות, אינה עולה בקנה אחד עם המציאות המשפטית והמנהלית הנוהגת. החזקת מקרקעין במצב בלתי שמיש או נטוש מטילה על הבעלים שורה של חובות סטטוטוריות ואחריות נזיקית רחבה.

מתווה הרפורמה המוצעת: שינויי החקיקה והמדיניות המסתמנים

במטרה לפתור את חוסר האחידות המשפטית ולתמרץ בעלי נכסים לפעול להשמשת המבנים או למכירתם, המליצה המועצה הלאומית לכלכלה על גיבוש רפורמה חקיקתית ומנהלית מקיפה. מטרת השינוי היא לעבור ממדיניות המגוננת על הנכס הנטוש, למדיניות המניעה את בעלי הנכסים לבחור בין שלוש חלופות: שיפוץ והשמשה, מכירה לצד שלישי, או הריסה ובנייה מחדש. הרפורמה נשענת על שלושה נדבכים מרכזיים:

• קביעת הגדרה סטטוטורית אחידה: יצירת קריטריונים הנדסיים ופונקציונליים ברורים בחוק הראשי לבחינת שמישות הנכס. מהלך זה נועד לצמצם את מרחב הפרשנות המשתנה בין הרשויות המקומיות ולהגביר את הוודאות המשפטית עבור הנישומים.

• חובת דיווח ומיפוי שקוף: חיוב הרשויות המקומיות בניהול מאגר מידע דיגיטלי וציבורי שימפה את כלל הנכסים הזוכים לפטור תחת סעיף 330 בשטחן הריבוני, כולל מעקב אחר משך הזמן שבו הנכס מצוי בסטטוס זה.

• שינוי מודל המיסוי (ביטול הפטור): ביטול החזרה לפטור המלא החל מהשנה התשיעית (התקופה השלישית) והחלפתו במנגנון של חיוב מתמשך. על פי המתווה המסתמן, נכס שיעבור את מכסת השנים המותרת בחוק יחויב בתעריפי ארנונה מלאים ואף בתעריפי קנס מוגדלים באזורי ביקוש עירוניים, במטרה להפוך את החזקת הנכס לנטל כלכלי.

מדריך מעשי ומתווה פעולה אסטרטגי לרשויות מקומיות

עבור הדרג הניהולי והמשפטי ברשויות המקומיות – לרבות ראשי ערים, גזברים, יועצים משפטיים ומהנדסי ערים – השינויים המסתמנים במדיניות מחייבים מעבר לניהול והיערכות מוקדמת. הרשויות נדרשות לפתח מנגנוני פיקוח פנים-ארגוניים משולבים:

• הקמת מאגר מידע והצלבת נתונים: ביצוע סקר נכסים מקיף והצלבת נתוני הגבייה והארנונה עם מחלקת מבנים מסוכנים באגף ההנדסה. הצלבה זו נועדה לזהות נכסים שקיבלו פטור ממושך מכוח סעיף 330, אך אינם עומדים עוד בתנאים שנקבעו בפסיקת בית המשפט העליון (מבחן "הקונסטרוקציה" ומבחן "הכדאיות הכלכלית").

• הפעלת סמכויות מכוח חוקי עזר למבנים מסוכנים: שילוב בין כלי המיסוי המוניציפלי לכלי הפיקוח ההנדסיים. במקרים שבהם מבנה נטוש מוגדר כסכנה בטיחותית, על הרשות להפעיל את סמכויותיה ולהוציא דרישות לתיקון מפגעים או צווי הריסה. אי-ציות לצווים מנהליים אלו עשוי לשלול מהנישום את היכולת לטעון לפטור מארנונה עקב אי-שמישות.

• עדכון נהלים פנים-ארגוניים: התאמת מערכות המחשוב והגבייה למודל המיסוי המדורג החדש, לצד קביעת נהלים ברורים לוועדות הערר לבחינה מחדש של נכסים הנמצאים כיום ב"תקופה השלישית", במטרה לצמצם חשיפה לעתירות מנהליות.

מדריך מעשי ומתווה פעולה אסטרטגי לבעלי נכסים, יורשים וחברות נדל"ן

עבור בעלי נכסים פרטיים, קבוצות יורשים וחברות נדל"ן המחזיקים בנכסים הטעונים שיפוץ או מסווגים כבלתי ראויים לשימוש, השינויים המסתמנים במדיניות הממשלתית והמוניציפלית מחייבים הערכת סיכונים מיידית וחשיבה אסטרטגית מחדש:

בדיקת סטטוס סטטוטורי וזכויות בנייה לא מנוצלות

יש לבצע בדיקה יסודית במחלקת ההנדסה. לעיתים קרובות, המבנה הישן יושב על תב"ע המאפשרת תוספת קומות, זכויות מכוח תוכניות התחדשות עירונית, או שינוי ייעוד ממלאכה/תעשייה למגורים ומשרדים. פוטנציאל ההשבחה הזה הוא המפתח למשיכת משקיעים.

עריכת סקר פערים ותכנון מס לטווח ארוך

 בעלי נכסים המסתמכים כיום על פטור קבוע מארנונה נדרשים להניח כי חלון הזמנים לפטור זה עשוי להסתיים או להצטמצם משמעותית בשנים הקרובות, מה שיהפוך את החזקת הנכס במצבו הנוכחי לנטל תזרימי.

בחינת חלופות של שימוש חוזר מותאם או עסקאות קומבינציה

לאור הצפי לביטול הפטור, מומלץ לקדם הליכי תכנון, שיפוץ או מימוש נכסים באזורי ביקוש כל עוד תנאי השוק ומערכת המס הנוכחית מאפשרים זאת, טרם כניסת הרפורמה לתוקף. ככל שלבעלים אין את ההון העצמי הנדרש לשיפוץ או בנייה מחדש, ניתן להתקשר בעסקת קומבינציה או תמורות עם קבלן/יזם. היזם נושא בכל עלויות התכנון, הרישוי, הסרת צווי המבנים המסוכנים והבנייה, ובתמורה מקבל חלק מהנכס הבנוי החדש.

ניהול הליכי השגה וערר בצורה מובנית

אל מול מגמת הרשויות המקומיות להגביר את הפיקוח, קיימת חשיבות עליונה לניהול מקצועי של הליכי ההשגה. בהיעדר הגדרה אחידה בחוק בשלב זה, יש לעמוד על יישומם המדויק של המבחנים הפסיקתיים של בית המשפט העליון, ולהצטייד בחוות דעת הנדסיות ושמאיות המוכיחות את מצבו הפיזי והכלכלי הממשי של המבנה.

סיכום ומסקנות

המלצות המדיניות של המועצה הלאומית לכלכלה מצביעות על כשל שוק במנגנון הפטור הנוכחי לפי סעיף 330 לפקודת העיריות, ומסמנות מגמה ברורה לביטול הפטור לצמיתות והחלפתו במיסוי מתמשך. ממצאי הדו"ח מפריכים את ההנחה כי מדובר בנכסים השייכים לשכבות מוחלשות, ומראים כי רובם מוחזקים על ידי גורמים בעלי חוסן כלכלי באזורי ביקוש גבוהים.

מציאות זו מייצרת עבור בעלי נכסים ויורשים משולש חשיפה קריטי הכולל תביעות נזיקין אזרחיות, אישומים פליליים בגין מבנים מסוכנים וביטול רטרואקטיבי של פטורי ארנונה. עבור בעלי הנכסים וחברות הנדל"ן, החזקת מבנה נטוש היא כיום נטל פיננסי וחשיפה משפטית מסוכנת. פנייה מוקדמת לייעוץ משפטי ותכנוני מיומן היא הדרך היחידה להקדים תרופה למכה, להסיר את איומי האכיפה, ולתרגם את ה"פיל הלבן" לכדי נכס מניב, בטוח ורווחי.