רשויות רבות סבורות, שחקיקת חוק עזר, הנו סופו של תהליך. רשויות רבות סבורות כי חוק העזר הוא עניינה של הלשכה המשפטית, הגזבר והמזכיר/ מנכ”ל בלבד. אולם חוקי עזר הנם אחד הכלים המשמעותיים והמרכזיים ביותר, ב”ארגז הכלים” של הרשות, והשימוש בהם מחייב ניהול ידע, ארגון, עבודה שיטתית, ניהול ומעורבות רציפה ושוטפת של הנהלת הרשות ועובדיה, על מנת שהרשות תפעל בצורה תקינה וחוקית.
מהות חוקי העזר
חוקי עזר הינם אמצעי עיקרי העומד לרשות הרשויות המקומיות שבאמצעותו ניתן להסדיר חובות וזכויות בתחום הרשות המקומית ולגבות תשלומי חובה למימון פעולותיה. אלה נועדו להסדיר תחומים אשר אינם מטופלים באופן ישיר בחקיקה הארצית, אך מהווים חלק בלתי נפרד מהחיים הקהילתיים, כגון: ניהול שווקים, הסדרת תברואה, חניה, שמירת איכות הסביבה ואכיפת חוקי רעש. חוקי העזר מהווים כלי גמיש שבאמצעותו יכולה הרשות המקומית להתאים את עצמה לצורכי תושביה.
המעמד הנורמטיבי של חוקי העזר
לחוקי עזר יש מעמד נורמטיבי כשל חקיקת משנה; הם חלים בשטח המוניציפלי של הרשות המקומית הרלוונטית ומטרתם לאפשר לרשויות למלא את תפקידן במתן שירותים מוניציפליים נאותים. הסמכות להתקנת חוקים אלו נקבעה בסעיף 250 לפקודת העיריות [נוסח חדש] ובסעיף 22 לפקודת המועצות המקומיות והאזוריות [נוסח חדש]. הוראות חוק אחרות, מסמיכות את הרשות המקומית לחוקק חוק עזר אולם מתנות זאת בתנאים מסוימים (אישור או הסכמה של שר הפנים ו/או שר נוסף).
התקנת חוקי עזר
חקיקת חוקי עזר הינה פעולה של רשות מנהלית ודיני המשפט המנהלי חלים עליה. אשר על כן, על הרשות המקומית להקפיד על כללי המשפט המנהלי בכלל וכללי החקיקה המנהלית בפרט. יש לשים לב לעקרונות של שיקול דעת ראוי, סבירות ואיזון אינטרסים.
תהליך החקיקה
תהליך התקנת חוקי עזר מתחיל מהרשות המקומית אשר מזהה צורך בהסדרת נושא מסוים בתחומה, ויוזמת חוק עזר שאותו היא מאשרת במועצת הרשות. בהמשך התהליך, נכנסים גורמים שונים המשתתפים בתהליך האישור – חלקם רלוונטיים לכלל חוקי העזר ואחרים רק לחוקי עזר מסוימים.
לאחר הליך אישור המליאה, משרד הפנים בודק כי חוק העזר ערוך כראוי וכי מצורפים אליו כל האישורים מכוח נוהל אישור ופרסום חוקי עזר. כמו כן, עורך המשרד בקרה תקציבית (אם נכללים בהצעת החוק אגרות, היטלים או תשלומי חובה), ובקרה משפטית.
בעבר, נדרש אישור הפוזיטיבי של שר הפנים לכל חוק עזר (או תיקון לחוק עזר). בשנת 1988 תוקנו פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות, ובוטל הצורך באישור פוזיטיבי לכל חוק עזר. התיקון הסמיך את שר הפנים להתערב בחוק העזר ולשנותו. אולם, אם שר הפנים לא פעל לעיכוב, חוק העזר שנחקק מכוח הפקודות הנ”ל ייכנס לתוקף לאחר פרסומו ב”רשומות”, ללא אישור.
ניהול חוקי עזר
חוקי העזר הם נדבך מרכזי בתפקודה של רשות מקומית בישראל, ומשמשים כמסגרת משפטית המאפשרת לה להסדיר מגוון רחב של תחומים. ניהול חוקי העזר דורש עבודה קפדנית, החל משלב ההתקנה, דרך היישום, האכיפה והבקרה, וכלה בעדכון והתאמה לצרכים המשתנים של הרשות המקומית.
יישום ואכיפה
היישום של חוקי העזר כולל הפצת מידע, הכשרת צוותים והפעלת מערך אכיפה.
- הפצת מידע לציבור
על הרשות המקומית תיידע את התושבים והעסקים על חוקי העזר באמצעות פרסומים באתר האינטרנט של הרשות, שילוט או קמפיינים תקשורתיים. אנחנו ממליצים כי עוד טרם התקנת חוק העזר (קרי, בתהליך ההתקנה), תעדכן הרשות את הגורמים השונים, ותאפשר להם להיערך לשינויים שאפשר שיחולו. - אכיפה באמצעות פיקוח מקומי
האכיפה מתבצעת באמצעות פקחים מקומיים שמוסמכים להטיל קנסות, לחלק צווים מנהליים ואף לפעול בשיתוף פעולה עם המשטרה. לצורך האכיפה, נדרשת הסמכה מפורשת של בעלי התפקידים. - כלים טכנולוגיים
שימוש בטכנולוגיות מתקדמות כמו מצלמות, מערכות ניהול תלונות, מערכת CRM, ואפליקציות דיווח שמסייעות בפיקוח ובמעקב.
מעקב, בקרה והתאמות
ניהול חוקי עזר מחייב בקרה שוטפת על האפקטיביות שלהם והתאמתם לצרכים המקומיים:
- בחינה של השפעות החוק
הרשות המקומית יכולה להפעיל סקרים או לאסוף נתונים על ההשפעה של חוקי העזר, כגון עלייה באכיפת חניה או שיפור איכות הסביבה. - עדכון בעקבות ביקורת ציבורית ומשפטית
עתירות או תלונות מצד הציבור עשויות להוביל לשינויים בחוקי העזר, במיוחד אם מתברר שהחוקים אינם סבירים או שאינם נאכפים כראוי.
(אי) ניהול חוקי עזר
סיפור המעשה: פקח המועצה, רשם דו”ח כנגד תושב, בגין השלכת פסולת במגרש שבבעלותו, מכח חוק העזר שמירת הסדר והניקיון. התושב לא שילם את הדו”ח, וביקש להישפט. הרשות המקומיות, נערכה היטב לקרב המשפטי: הגישה מסמכים, דו”חות, וצרפה את התזכיר, הצילומים והשרטוטים, המעידים כולם על ביצוע העבירה לכאורה. אף פקח המועצה, העיד בפני בית המשפט הנכבד, בצורה ברורה ורהוטה. בחקירתו הנגדית, נתבקש הפקח להציג את תעודת מינויו, לפקח על פי חוק העזר הנ”ל. אלא שהתברר כי, עפ”י התעודה שהוצגה, כי מדובר בפקח לעניין חוק רישוי עסקים, ולא לעניין חוק העזר שמירת הסדר והניקיון. משהובהר כי ראש המועצה לא מינה אותו להיות פקח לחוק העזר זה, כולו או מקצתו, קיבל בית המשפט את טענת התושב כי “אין להשיב לאשמה”, וזיכה אותו כליל מהאישום שיוחס לו על ידי המועצה.
יוסבר: בחקיקה הראשית, ובחוקי העזר שמחוקקות הרשויות, נקבע במפורש כי ראש הרשות מוסמך לבצע פעולות כאלו ואחרות. ראש הרשות רשאי, בהחלטה מנהלית, לאחר שבדק ושקל את השיקולים הרלוונטיים, להאציל את הסמכויות שהוקנו לו בחוק העזר, לעובד הרשות או למי מטעמה של הרשות, במטרה להיעזר בהם להפעלת אותה הסמכות. על ראש הרשות למנות, בכתב מינוי או בתעודת מינוי, את המוסמכים מטעמו לבצע את אותן הפעולות. כאשר אלו לא מבוצעים, הרי שמדובר בפעולה המבוצעת בחוסר סמכות, על כל המשתמע מכך.
חזקת התקינות המנהלית
“חזקת התקינות המינהלית” קובעת, בתמצית, כי ניתן להניח כי הרשות נהגה כדין. רשויות המינהל אינן יכולות ואינן צריכות, כעניין שבשגרה, להתמודד עם טענות שיחייבו אותן להוכיח כל פעם, ומהתחלה, כי החלטות שהתקבלו בהן ומשמשות בסיס לפעולותיהן, אכן התקבלו כדין. אלא שמדובר בחזקה הניתנת לסתירה, ועל האזרח המבקש לסתור את החזקה מוטל הנטל “לסדוק” את הנחת התקינות, על ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות. עוצמתן של החזקות מתחזקת במהלך השנים, ועוצמת הראייה שעל האזרח להביא על מנת לסתור אותן, צריכה להיות בהלימה לעוצמתן ולעניין העומד על הפרק (בג”צ 4566/90 דוד דקל נ’ שר האוצר, פ”ד מה (1) 28, עמ’ 35-36 [פורסם בנבו]).
ניהול ושימוש בחוקי העזר
מה המשמעות לגבי הרשויות המקומיות ?
- ברמה הבסיסית ביותר, על הרשות לוודא כי עובדיה והפועלים מטעמה, כשירים ומוסמכים לביצוע משימותיהם. על הנהלת הרשות לוודא כי ההסמכות מוענקות כדין, עומדות בתוקף, לרענן את הרישומים במחלקת כח האדם, ועוד.
- ברמה הגבוהה יותר, על הרשות להבין כי חוקי העזר, מכוחם (בין היתר) היא פועלת הרשות, אינם סתם “ניירות”, הנמצאים באתר האינטרנט של המועצה ובמשרד מזכיר הרשות. הם אינם פרויקט חד-פעמי, המסתיים עם פרסום חוק העזר ב”רשומות”. חוקי העזר הנם כלי עבודה, המשמשים את הרשות באופן שוטף, ומחייבים את הרשות לבדוק את עצמה, לעדכן תחזיות, תעריפים, לעדכן סמכויות עובדים, לבחון שינויים בחוק העזר בהתאם לצרכי התושבים והרשות, להתעדכן משפטית, אופרטיבית, טכנולוגית, ועוד. חוקי עזר בני עשרות בשנים (כפי שקיים במספר רשויות) – סביר להניח כי אינם בשימוש, אינם יעילים או אינם משרתים באופן יעיל את הרשות. המציאות משתנה מדי יום, ועל הרשות המקומית להתאים עצמה.
עורך דין רשויות מקומיות
משרד עורכי דין וולר ושות’ מעניק ליווי וייעוץ משפטי שוטף, לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. עו”ד רועי וולר, לשעבר מנכ”ל מועצה אזורית, הנו בעל ניסיון משפטי וניסיון מהשטח, בתחום התקנת ואכיפת חוקי העזר. לכל שאלה בתחום, צרו קשר.