על פי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש”ך- 1960, תפקידה העיקרי של רשות מקרקעי ישראל (רמ”י) הוא לנהל קרקע השייכת למדינה, לרשות הפיתוח ולקרן קיימת לישראל, כמשאב. זאת, על מנת לפתח את מדינת ישראל לטובת הציבור, הסביבה והדורות הבאים וכן לקדם את התחרות בשוק המקרקעין. החוק קובע כי על מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות שלפיה תפעל רמ”י, וכי הנהלת רמ”י אחראית להשגת יעדי המדיניות שקבעה המועצה.
חוק חובת המכרזים והקצאת מקרקעין לרשויות המקומיות בפטור ממכרז
ככלל, חוק חובת המכרזים, התשנ”ב–1992, מחייב את רשות מקרקעי ישראל להתקשר בחוזה לביצוע עסקה במקרקעין רק לאחר עריכת מכרז פומבי, המעניק לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. דרישה זו מבטאת עקרונות יסוד של מנהל תקין, שוויון, שקיפות ותחרות, והיא נועדה למנוע הקצאת מקרקעין לגורם פרטי או ציבורי ללא בחינה תחרותית מספקת של התנאים והמחירים.
עם זאת, המחוקק הכיר בקיומם של מצבים שבהם ראוי לאפשר התקשרות ללא מכרז, מטעמי יעילות, אינטרס ציבורי מובהק או נסיבות מיוחדות. לפיכך, תקנות חובת המכרזים, התשנ”ג–1993, מפרטות שורה של פטורים ממכרז. אחד מן הפטורים המרכזיים לענייננו הוא פטור המתייחס להקצאת מקרקעין לרשות המקומית לצרכי ציבור, כמשמעותם בסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבנייה, התשכ”ה–1965. פטור זה מעוגן בסעיף 25(6) לתקנות חובת המכרזים, והוא מאפשר לרמ”י להקצות לרשות המקומית מקרקעין בפטור ממכרז, כאשר המקרקעין מיועדים לשימוש ציבורי מובהק.
במסגרת זו, ההתקשרות נעשית ישירות בין רמ”י לבין הרשות המקומית, בהתאם לצורכי היישוב, לתוכניות התקפות ולמדיניות השימושים הציבוריים. נוהל 35.06B של רמ”י, שכותרתו “הקצאת מקרקעין בפטור ממכרז לרשויות מקומיות לצרכי ציבור”, מסדיר את התנאים, השלבים והמבחנים להפעלת פטור זה: החל מהגשת הבקשה על ידי הרשות המקומית, דרך בדיקת התאמת הייעוד התכנוני, ועד לגיבוש חוזה החכירה והגדרת תנאי השימוש והפיקוח.
מטרת ההקצאה
מטרות לצרכי ציבור מכח החוק
סעיף 188(ב) לחוק התכנון והבנייה מונה שורה ארוכה של שימושים המוגדרים כ”צרכי ציבור”, וביניהם:
• דרכים, גנים, שטחי נופש וספורט, שמורות טבע ואתרי עתיקות
• שטחי חניה, שדות תעופה, נמלים, מזחים, תחנות רכבת ותחנות אוטובוסים
• שווקים, בתי מטבחיים, בתי קברות
• מבני ציבור בתחומי חינוך, דת, תרבות ורווחה
• מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים ומחסים ציבוריים
• מתקני ביוב, תחנות משטרה ותחנות שירות לכיבוי אש
• מזבלות, מתקנים להספקת מים וכל מטרה נוספת שאישר שר האוצר לעניין סעיף זה
הגדרה זו משקפת את התפיסה שלפיה הרשות המקומית והמדינה מנצלות את הקרקע לצורך יצירת תשתית פיזית לשירותים ציבוריים חיוניים – תחבורתיים, בריאותיים, חברתיים, תברואתיים וקהילתיים.
מטרות ציבוריות שאושרו ע”י שר האוצר
בנוסף לרשימת המטרות ה”סטטוטורית”, שר האוצר מוסמך להכיר במטרות ציבוריות נוספות, המתעדכנות מעת לעת. לדוגמה, שכונות מגורים לצורך קליטת עלייה, מחסן חירום של רשות מקומית, תחנת מוניות, בתי אבות, מוסדות הכוללים יחידות סיעודיות לקשישים, ומעונות דיור מוגן לקשישים, מיתקני טיפול פסולת, בתי משפט ומשרדים ראשיים של רשויות מקומיות, מתקני תקשורת של בזק, מגרשים לקיום השתלמות מעשית בנהיגה, מעונות סטודנטים, מעון למגורי אנשים עם מוגבלות, מתקנים לתחזוקה ותפעול רכבת קלה, דיור בהישג יד להשכרה.
אם קבע שר הפנים מטרות ציבוריות נוספות לצרכי ציבור, תבחן רשות מקרקעי ישראל אם להקצות לפיהן לרשות המקומית שלא בתשלום מלא, ותביא בפני מועצת מקרקעי ישראל את המלצתה.
הקצאה בתמורה שאינה סמלית
הקצאות קרקע כוללות פטור ממכרז, או הפחתה בדמי החכירה, שהם בגדר הטבות כלכליות ניכרות ותנאים מועדפים. מעבר לכך, בהקצאות המתבצעות בתמורה שאינה סימלית, התשלום בעד הקרקע יבוצע לפי זכויות הבניה המבוקשות על ידי הרשות המקומית או לפי מלוא זכויות הבנייה בתוכנית, לפי בחירתה של הרשות המקומית. ערכי הקרקע לצורך ביצוע העסקה ייקבעו לפי שומה עדכנית, שתיערך על ידי השמאי הממשלתי הראשי או שמאי מטעמו.
ביצוע התשלום, לרבות תשלום חובות עבר אם קיימים, במועד שייקבע על ידי רשות מקרקעי ישראל, הוא תנאי להשלמת העסקה.
חכירת משנה בקרקעות שהוקצו לצרכי ציבור
הקביעה העקרונית המנחה את רמ”י היא כי זכויות החכירה בקרקע שהוקצתה למטרה ציבורית יוקנו לחוכר – הרשות המקומית או מוסד ציבורי – רק כל עוד הקרקע משמשת בפועל למטרה הציבורית שלשמה נמסרה. המטרה היא למנוע מצב שבו חוכר שקיבל קרקע בתנאים ייחודיים ובהטבה כלכלית משמעותית, ינצל אותה בהמשך לצורך רווח פרטי או למטרה שאינה ציבורית.
לפיכך, נקבע כי אין לתת לחוכר הטבה כלכלית ניכרת, אם הקרקע אינה משמשת עוד למטרות ציבוריות, או אם ייעודה התכנוני שונה בינתיים לייעוד אחר, שאיננו ציבורי. במקרה כזה, נדרשת בחינה מחודשת של תנאי החכירה, ולעיתים אף חיוב בהשבת הטבה, בעדכון דמי החכירה או בסיום ההתקשרות.
יחד עם זאת, רמ”י מכירה בצורך לאפשר בניהול גמיש של הנכסים הציבוריים, ובמקרים מסוימים, לאחר חתימת חוזה החכירה עם הרשות המקומית, ניתן – בכפוף לאישור מראש של רמ”י – להחכיר את המקרקעין בחכירת משנה לגורם אחר. אפשרות זו מוגבלת למקרים שבהם מתקיימים כמה תנאים מצטברים, וביניהם:
-
השימוש במקרקעין בחכירת המשנה יהיה בהתאם למטרה הציבורית המפורטת בחוזה החכירה המקורי, ולא יחרוג ממנה.
-
הרשות המקומית אינה גובה תשלום עבור עצם החכרת המשנה, במובן של הפקת רווח מסחרי מן הזכות הציבורית שהוקנתה לה.
כלומר, חכירת משנה עשויה להיות כלי ניהולי לגיטימי, אך רק אם נשמר צביונה הציבורי של הקרקע, וההטבה הכלכלית אינה “מגולגלת” לגורם פרטי.
שימוש מסחרי נלווה בשטח ציבורי – מתי וכיצד?
לעיתים קרובות, שינוי ייעוד או עדכון תוכנית בניין עיר עשויים לגלם פוטנציאל להשבחה כלכלית משמעותית לחוכר, בעיקר כאשר הקרקע שעליה ניצב מבנה ציבורי מאפשרת שילוב של פעילות מסחרית נלווית. שילוב כזה עשוי לשרת גם את הציבור (למשל, בית קפה בספרייה עירונית, חנות ציוד בפארק ספורט) וגם לסייע במימון התחזוקה השוטפת של המתקן.
בתנאים מסוימים, רמ”י מאפשרת שימוש מסחרי נלווה בשטח הציבורי, בהיקף מוגבל שאינו עולה על 20 אחוזים מן השטח המבונה למטרה הציבורית. בשטחים ציבוריים פתוחים, הבינוי המסחרי הנלווה יהיה בהתאם לזכויות הבנייה המאושרות בתוכנית, ותוך שמירה על ייעודו הציבורי המרכזי של השטח.
בעבור כל שימוש בעל אופי מסחרי, מחויבת הרשות המקומית בתשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור 91 אחוזים מערך הקרקע, בהתאם לסוג השימוש, למיקומו ולזכויות הבנייה. תשלום זה מבטא את העובדה שמדובר בפעילות בעלת מרכיב עסקי, גם אם היא מתקיימת בתוך מרקם ציבורי, והוא נועד להבטיח שהמדינה והציבור לא יוותרו על שווי כלכלי משמעותי בלי תמורה.
חובת רישום זכויות בספר הנכסים של הרשות המקומית
מימד חשוב נוסף בניהול מקרקעי הציבור הוא חובת הרישום והדיווח. בהתאם לסעיפים 188 ו–347 לפקודת העיריות, וכן לתקנות הרשויות המקומיות (ניהול פנקסי זכויות במקרקעין), התשכ”ז–1967, על כל רשות מקומית לנהל פנקס מיוחד שבו ירשמו זכויותיה במקרקעין (ספר הנכסים של הרשות).
רשם הנכסים ברשות המקומית מחויב לרשום בספר הנכסים כל זכות במקרקעין לטובת הרשות, וכל זכות של הרשות המקומית לטובת אדם אחר, לרבות זכויות הנובעות מהקצאת מקרקעין על ידי רמ”י. פנקס זה משמש ככלי ניהולי, פיקוחי וכלכלי: הוא מאפשר מעקב אחר נכסי הרשות, תכנון נכון של שימושי הקרקע, בדיקת התחייבויות, והכנת דוחות תקופתיים לצורך בקרה תקציבית ומוסדית.
פיקוח רמ”י על הקצאת קרקעות לרשויות המקומיות ולמוסדות ציבור
החלטת מועצת מינהל מקרקעי ישראל מס’ 1105 שעניינה הקצאת קרקע למוסדות ציבור (לרבות רשויות מקומיות), קובעת כללים ותנאים שלפיהם תקצה רמ”י קרקע בפטור ממכרז למוסד ציבורי למטרות ציבוריות. במקרים אלו, רמ”י מקצה את הקרקע למוסד הציבורי ומתקשרת עמו בחוזה חכירה.
דו”ח מבקר המדינה לשנת 2017, קבע כי התנהלות רמ”י בכל הקשור להקצאת קרקעות למוסדות ציבור – לקויה. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר, בשינוי ייעוד המקרקעין ממטרות ציבוריות למטרות עסקיות ומטרות רווח שבוצעו על ידי הגופים, באי־אכיפה ופיקוח של רמ”י על המצב במוסדות האלה, ובליקויים שונים שקשורים בנוהלי ההחכרה. עוד מצא משרד מבקר המדינה כי, לעתים התעלמה רמ”י במשך שנים רבות משימושים מסחריים שעשו מוסדות ציבור בנכסים שהוקצו להם למטרות ציבוריות, שחרגו מחוזי החכירה. זאת ועוד, רמ”י לא פעלה מספיק בצורה של פיקוח ואכיפה כדי להפסיק את השימוש. בכך, לדעת המבקר, כשלה בכל הנוגע לתפקידה לפקח על השימוש בקרקעות כנדרש בחוק ובהתאם לחוזי החכירה.
ליווי משפטי בעסקאות הקצאת מקרקעין – משרד וולר ושות’
הקצאת קרקע מרשות מקרקעי ישראל לרשות מקומית היא מהלך משפטי ומנהלי מורכב, המתפרש על פני מספר רבדים: משפט מינהלי, דיני מכרזים, דיני תכנון ובנייה, דיני חכירה ומיסוי מקרקעין, לצד היבטי בקרה וביקורת פנים. טעויות בשלב התכנון, בבקשה, בניסוח ההסכמים או בהפעלת הנכס עלולות להוביל להפסדים כלכליים משמעותיים ולביקורת ציבורית.
במשרד עו”ד וולר ושות’ אנו מחויבים למצוינות משפטית ולמתן שירות משפטי איכותי, מעמיק ואסטרטגי, המשלב ידע משפטי רחב עם הבנה רגולטורית מעמיקה וניסיון של עשרות שנים בייצוג גופים ציבוריים, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, עמותות וגורמים מוסדיים. אנו מייצרים פתרונות משפטיים מותאמים אישית לכל רשות ולכל מוסד, תוך הבנת הצרכים הייחודיים של הלקוח, ניתוח מוקפד של הסביבה המשפטית, המוסדית והכלכלית שבה הוא פועל, וחתירה עקבית להצלחה. השילוב בין מקצועיות בלתי מתפשרת, זמינות אישית, קפדנות משפטית וראייה מערכתית רחבת אופקים מאפשר לנו ללוות את לקוחותינו לאורך שלבי קבלת ההחלטות, בניהול השוטף, ובעת התמודדות עם משברים ואתגרים משפטיים מורכבים בתחום הקרקעות, המכרזים והרשויות המקומיות. נשמח לייעץ, ללוות ולהופיע עבורכם מול רשות מקרקעי ישראל, משרדי הממשלה, גורמי הפיקוח ובתי המשפט, בכל הנוגע להקצאת קרקע, פרשנות חוזי חכירה, שינוי ייעוד, שילוב שימושים מסחריים, הסדרת שימושים קיימים וטיפול בביקורת ובפיקוח.
