ספר נכסים – כלי לפיתוח כלכלי

הקמה וניהול של ספר נכסים הנו חובה חוקית, החלה על הרשות המקומית. אולם מעבר לחובה החוקית, ספר הנכסים הנו אחד המפתחות החשובים ביותר, בניצול יעיל של המשאבים הציבוריים ובפיתוח כלכלי וחברתי, לרווחת תושבי הרשות. זהו כלי לפיתוח כלכלי משמעותי ביותר, העומד לרשות הנהלת הרשות. בעשורים האחרונים התפתחה תפיסת הניהול של נכסים ברשויות המקומיות בעולם מתפיסה צרה, שראתה בנכסים תשומה הנלווית לפעילות השוטפת ועסקה בעיקר בצמצום עלויות התפעול שלה, לתפיסת ניהול רחבה יותר, שהתייחסה גם למימוש הפוטנציאל הכלכלי של הנכסים, לאיכות הנתונים המשמשים לניהול ולשיפור של השירותים שניתנים למשתמשים בנכסים. אלא שחלק ניכר מהרשויות, אינן שולטות ואינן מכירות את כל נכסיהן, את זכויותיהן בנכסים, את מצבם הפיזי של הנכסים – וכמובן אינן יודעות מה הפוטנציאל הכלכלי הטמון בנכסים. על ספר הנכסים ככלי לפיתוח כלכלי, מוזמנים לקרוא בסקירה הבאה.

מה זה ספר נכסים?

סעיפים 188 ו-347 בפקודת העיריות, וכן תקנות הרשויות המקומיות (ניהול פנקסי זכויות במקרקעין), התשכ”ז-1967, קובעים כי הרשות המקומית תנהל פנקס מיוחד שבו תרשום את זכויותיה במקרקעין. עוד קובע החוק כי מועצת הרשות המקומית תסמיך את אחד מעובדיה להיות רשם נכסים ומתפקידו יהיה לנהל את פנקס הזכויות במקרקעין לפי האמור בתקנות. לפי התקנות, רשם הנכסים הוא הגורם המוסמך והאחראי לרישום הזכויות במקרקעין, לרבות לטובת הרשות, ולשמירת פנקס הזכויות במקרקעין של הרשות המקומית. רשם הנכסים ירשום בספר הנכסים כל זכות על מקרקעין לטובת הרשות, וכן כל זכות על מקרקעין של הרשות לטובת אדם זולתה, תוך חודש ימים מיום שנוצרה.

בתוספת הראשונה לתקנות, נקבעו התבניות שלפיהן יש לנהל את כרטיסי הנכסים (טופס א’), ואת ספר הנכסים (טופס ב’). בין היתר נקבע, כי כרטיס הנכס יכלול פרטים לזיהוי הנכס (גוש, חלקה, כתובת, שטח, מקור הזכות ותאריך התחלת הזכות), פרטי השימוש, ייעודו, רישום שינויים בנכס וביקורות על מצב הנכס. בנוסף, נקבעו הפרטים שיש לרשום בספר הנכסים.

מה כוללים נכסי הרשות?

מבני ציבור: בתי ספר, גני ילדים, מעונות, מתנ”סים, מבני הרשות, אולמות ספורט, מתקנים הנדסיים, שווקים, מבני תנועות נוער, ספריות, בתי כנסת, נכסים מסחריים, דירות ומבנים שונים, גגות לפאנלים סולאריים, ועוד.
שטחים ציבוריים: שטחים שהופקעו לזכות הרשות המקומית, וכוללים גינות ציבוריות, פארקים, שטחי ציבור (“קרקע חומה”), שצ”פים, חניונים, כבישים, מדרכות ושבילים, ועוד.

ניהול ספר נכסים

ניהול נכסי המקרקעין של הרשות המקומית כולל ארבעה תחומים מרכזיים:

ניהול שוטף של הנכסים. לרבות ריכוז וסריקת שינויים תכנונים, ריכוז ועדכון החלטות מליאת המועצה, מעקב שוטף אחר רישומים בטאבו, דיווחים לרשויות המס, מענה לפניות של תושבים בנוגע לנכסים ובדיקה ראשונית של היתרי בנייה/תב”ע בנכסים.
הקצאות קרקע. עזרה/ייעוץ/ייזום ומעקב בנושא הקצאת קרקע לפי נוהל משרד הפנים, עריכת סיורי שטח בנכסי הרשות המקומית כדי לוודא שהשימוש הוא בהתאם להקצאות. נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ברשויות המקומיות, אף הוא מחייב את הרשות להניח בפניה את ספר הנכסים ואת כל המידע בנושא, כשהוא מעודכן. אולם כשהמידע ברשות חלקי ולא עדכני, אין בידי הרשות פנקס הכולל רישום מלא ומדויק של כלל זכויותיה במקרקעין, וספר ההקצאות – אינו ממצה.
הפקעות קרקע – טיפול בנושא תפיסת חזקה, פרסום שטח ריק, ריכוז וסריקת שינויים בילקוטי פרסומים.
ניהול חוזים עם גורמים העושים שימוש בקרקעות הרשות המקומית, לרבות הכנת חוזים חדשים, חידוש חוזים, ביטוחים, ערבויות, גמר חוזה.

ברם, נכון להיום, לא קיימת “תורת ניהול נכסים”, או קווים מנחים ועקרונות לאופן הניהול הרצוי של הנכסים ברשויות המקומיות. נכסי דלא ניידי, שיש להם זיקה קניינית כלשהי לרשות המקומית (בעלות, חכירה, שכירות, זיקת הנאה וכיוצ”ב) – חייבים להיות רשומים ומנוהלים. על מועצת הרשות האחריות להבטיח את ניהול נכסי הרשות, וכן לקבוע את המדיניות בנושא, במטרה להבטיח את זכויות הרשות בנכסיה, השבחתם והפעלתם באופן כלכלי. השימוש בנכסי הרשות צריך להתבצע באופן חסכוני, יעיל ומועיל. וכפי שמסכם מבקר המדינה –

“כשהמקרקעין מצויים באחריות הרשות המקומית, עליה לפעול כנאמן הציבור כשהיא משתמשת במקרקעין בעצמה, ושבעתיים כשהיא מקצה/משכירה אותם לגורמים אחרים ללא מכרז. על הרשות המקומית לנהוג על פי הוראות הדין ולשמור על האינטרס הציבורי”.

סיכונים בהשכרת נכסים

סיכונים בתחום המדיניות. השכרת נכס אשר נדרש בפועל (או יידרש בטווח הקצר), לשימוש יחידות עירוניות/ לטובת הציבור. סיכון נוסף בתחום הוא השכרת נכס עירוני תוך הפרה של דרישות רגולציה.
סיכונים פיננסיים. התקשרות עם שוכרים שאינם בעלי יכולת כלכלית מוכחת. קביעת גובה של דמי שכירות אינה מבוססת על אומדן נכון/
מחיר שוק. סיכון נוסף הנו השקעה בהתאמות במבנה על ידי הרשות המקומית, בניגוד לאינטרסים הכלכליים של הרשות. סיכון נוסף בתחום הוא חוסר בקרה על חידוש/ שחרור בטחונות שוכר (ואובדן בטוחות), אי תשלומי חשבונות על ידי השוכר, ועוד.
סיכונים תפעוליים. לדוגמה, חוסר במסמכים ובטוחות הנדרשים על פי ההסכם; היעדר חוזה בתוקף; השחתת הנכס ע”י השוכר, שלא תועדה; אירוע ביטוח של השוכר יושת על הרשות (זכות שיבוב לא בוטלה בחוזה).

פערים במידע בספר הנכסים

מדי תקופה, מבצע משרד מבקר המדינה ביקורות בנושא זה. בנוסף, נושא ספר הנכסים הנו נושא המצוי בלב הביקורת של המבקרים הפנימיים ברשויות. ולא בכדי: ברשויות רבות, מתגלים פערים במידע הרשום בספר, דוגמת היעדר כרטיסי נכס, רישום בטבלאות Excel, אי שימוש בטפסים, היעדר עדכון תקופתי, היעדר ביקורת, היעדר רישום מקור הזכות בנכס והאסמכתא לכך, ורישום לא רציף. בנוסף, עלולה להיות אי-בהירות באשר לגורם האחראי לחתימה על חוזה, לגביית דמי שימוש וכדומה.

אלא שעמידה בדרישות החוקיות, אינה מספיקה לבדה. שכן, הטפסים הנדרשים בטופס א’ ו-ב’ בתקנות, מספקים מידע חלקי בלבד הדרוש וחיוני לרשות המקומית. לכן, אנו ממליצים ללקוחותינו, מעבר לטפסים הנדרשים, לבצע רישום של כל נכס, הכולל לפחות את הפרטים הבאים:

זיהוי הנכס – מספר סידורי של הנכס, גוש, חלקה, מס’ מגרש, כתובת, שטח, מקור הזכות, תקופת הזכות, העתק היתר הבניה, תמונות הנכס, תשריטים, העתק החוזה עם רמ”י/ קק”ל/ הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש.
שייכות הנכס לגורם עירוני (מחלקה, אגף, יחידה וכו’), או לגורם חוץ עירוניים (דוגמת מתנ”ס, מינהל קהילתי וכו’).
פרטי התב”ע, שימוש לפי תב”ע ותקנון, ושימוש בפועל.
תשלומים ששולמו בגין הנכס: שוברי תשלום לרשות מקרקעי ישראל, שומת מקרקעין (לפי הצורך), והעתק הדיווח לרשות המיסים.
רישום הזכויות בנכס: העתק רישום הזכויות, הגבלה על העברת זכויות לצד ג’.
המשתמשים בנכס: פרטי משתמשים, תקופת שימוש, הפנייה לחוזה, ההליך בו ניתן השימוש, אישור היועץ המשפטי של הרשות, אישור מליאת הרשות המקומית, אישור שר הפנים, ערבויות ובטוחות, תשלומים ששולמו, ביטוחים, ועוד.
ביקורות ומעקב: תיעוד הביקורות בנכס, התכתבויות, עדכונים והודעות, הליכים למול הבעלים/ המשתמשים, ועוד.

בנוסף, מומלץ כי הרשות המקומית תיצור שכבת GIS ייעודית, לנכסי הרשות.

ניהול מבנים שאינם בשימוש

תפקיד הרשות לוודא כי משתמשים בנכסיה, באופן חסכוני, יעיל ומועיל. תנאי בסיסי לשימוש נכון, יעיל ומועיל במשאבים הוא קביעת מדיניות להקצאתם. בקביעת מדיניות כשלעצמה אין די להבטיח שהיא תיושם, אך משנקבעה מדיניות נכונה, ניתן לגזור ממנה תכנית פעולה ונהלים שיאפשרו לקדמה. ניהול יעיל ומועיל של נכסי הרשות, מחייב מעקב רציף אחר השימוש בהם, כדי לזהות מבנים שמתייתר הצורך בהם ויש חשש שייצאו משימוש. אם בחזקת הרשות המקומית מבנים שאינם בשימוש, עליה להדק את הפיקוח עליהם, למנוע הידרדרות במצבם הפיזי והפיכתם למפגעים סביבתיים, ולפעול כדי למצוא להם שימוש.

סקר נכסים תקופתי

מדי תקופה (לרוב, מקובל אחת ל-5 שנים), צריכה הרשות לערוך סקר נכסים. לאור ממצאי הסקר, תתבצע השוואה לפנקס המקרקעין של הרשות, והפנקס יעודכן בהתאם. מומלץ לבחון ולהשוות האם הסקר כולל את כלל נכסי הרשות, והאם קיימים פערים בין המידע באגפים ובמחלקות השונות ברשות, לבין המידע שנאסף. בנוסף, מומלץ לבחון מידע המצוי אצל גורמים נוספים הנותנים שירותים לרשות, דוגמת רשות מקרקעי ישראל, קק”ל, עורכי הדין העובדים עם הרשות, ויועצים שונים.

הצגת המידע

סעיף 188(ב)(1) לפקודת העיריות קובע כי הודעה על אישור מועצת העירייה בעירייה איתנה לעסקה במקרקעין (מכירה, החלפה, משכון, השכרה מעל 5 שנים ושכירות מוגנת), תפורסם באתר האינטרנט של העירייה בתוך 15 ימים ממועד האישור. משכך, על עירייה איתנה להעמיד את המידע לרשות הציבור. בפועל, נהוג כי מידע בתחום זה, מפורסם על ידי כלל הרשויות המקומיות, באתר האינטרנט הרשותי.

ביטוח נכסי רשויות

שווי נכסי המקרקעין והתשתיות המוניציפליות ברשויות המקומיות נאמד בסכומים גדולים מאוד. לפגיעה בהם עלולה להיות השפעה ניכרת על מצבה הכלכלי של הרשות המקומית. כפי שקבע מבקר המדינה, על הרשות לנקוט בפעולות לשמירה על נכסיה על פי כל דין, באמצעות היערכות פיננסית. ביטוח מאפשר לרשות המקומית לעמוד בחובתה להגן על נכסיה, באמצעות קבלת פיצוי שישמש, לכל הפחות, למימון הקמתם המחודשת (קימום). רכישת כיסוי ביטוחי מתאים מחייבת היערכות מקצועית, ובכלל זה ניהול ספר נכסים, ושערוכם על פי ערך הכינון שלהם. בנוסף, ביצוע הערכת סיכונים, ביצוע מכרז ביטוח, ועמידה בתנאי הפוליסה. אלא שאי-ביצוע סקר נכסים תקופתי, אי עדכון נכסים, והיעדר ממשק בין הקצאת הנכסים לבין תחום ההנדסה והביטוח, מוביל לביטוח חלקי או חסר של נכסים ותשתיות.

מובהר, למען הסר כל ספק, כי סקירה זו הנה כללית, ומטרתה להוות מסגרת ראשונית עבור הרשויות המקומיות. משכך, היא אינה ממצה ומקיפה את כל הוראות הדין, ואין להסתמך עליה. למידע נוסף, התייעצויות, חשיבה או פעולות לתיקון ליקויים – צרו קשר עם עורך דין רשויות מקומיות מומחה.