ענף הנדל”ן בישראל ניצב בפני אפשרות לשינוי משמעותי, עם קידום רפורמה בהיטלי ההשבחה על ידי משרד המשפטים, מינהל התכנון הלאומי ומטה התכנון. מדובר במהלך שיכול לשנות את פני הענף בצורה דרמטית, וכולל אפשרות לביטול מוחלט של היטלי ההשבחה הקיימים, או יצירת מנגנון חלופי לגביית מס על השבחת קרקעות. רפורמה זו, במידה ותתקיים, עשויה להשפיע על כל בעלי הנכסים בישראל, ואף להשליך על האינטרסים הפיננסיים של הרשויות המקומיות ושל בעלי עניין נוספים בשוק. קראו כאן סקירה.
מהו היטל השבחה?
היטל השבחה הוא מס המוטל על בעלי מקרקעין כתוצאה מהשבחה של הקרקע בעקבות אישור תוכנית, קבלת היתר בנייה, או אישור לשימוש חורג. היטל זה נגזר מעליית שווי הקרקע, כאשר שיעור המס המוטל הוא 50% מהשבחת הקרקע שנוצרה. בהתאם לסעיף 196א’ לחוק התכנון והבנייה, תשכ”ה-1965, היטל השבחה משולם לוועדה המקומית, שמשתמשת בכספים למימון פרויקטים ציבוריים כגון פיתוח מרחב ציבורי, הקמת תשתיות, ובניית מבני ציבור. בבסיס היטלי ההשבחה עומדת התפיסה החברתית של צדק חלוקתי. התפיסה גורסת שבעל נכס שנהנה מהשבחת הקרקע צריך לשתף ברווחיו את הציבור באמצעות תשלום היטל, שמופנה להמשך פיתוח האזור שבו ממוקם הנכס. קראו כאן הרחבה נוספת.
ביקורת על היטלי ההשבחה
למרות היתרונות הכלכליים והחברתיים שבמס זה, ישנם רבים הבוחנים את היטלי ההשבחה בעין ביקורתית. לאורך השנים, הפך היטל ההשבחה למורכב ולמסובך, כאשר הביורוקרטיה הכרוכה בו גורמת לעיכובים משמעותיים בפרויקטים בנדל”ן. הסיבוכים הנובעים מתהליכי הערכה, שומות שונות וחילוקי דעות שמאים הגיעו לעתים קרובות לפתחם של בתי המשפט, דבר שיצר חוסר ודאות בתחום.
המנגנון המורכב כיום, מסב נזקים כלכליים ותכנוניים. לדבריו, עיכובים בפרויקטים, כמו מימוש קרקעות שיכלו להסתיים בפרקי זמן קצרים, נמשכים לעיתים שנים בשל חוסר הוודאות והביורוקרטיה הכרוכה בהיטל השבחה. הביקורת נוגעת גם לכך שהמנגנון הקיים יוצר אי שוויון בין אזורים שונים בארץ, שכן רשויות מקומיות עשירות נהנות יותר מההכנסות מהיטלי השבחה, בעוד רשויות חלשות מקבלות פחות.
חלופות להיטל השבחה
ברוב המדינות בעולם, מנגנון זה אינו נפוץ כפי שהוא בישראל, ומדינות רבות מצאו דרכים חלופיות לגבות את מה שנקרא “לכידת ערך הקרקע” (Value Capture). מטרת מנגנונים אלו היא להבטיח שהרשויות יוכלו לממן פיתוח תשתיות ציבוריות ושירותים, תוך מניעת פגיעה מוגזמת במיזמים פרטיים והבטחת וודאות משפטית וכלכלית. נעמיק כעת בכמה חלופות אפשריות להיטל ההשבחה שיכולות לשמש ככלי חלופי לגביית מס במקרקעין.
מטלות ציבוריות (Public Benefit Contributions)
במדינות רבות, במקום לגבות היטל השבחה, מוטל על היזמים לבצע מטלות ציבוריות לטובת הקהילה המקומית. מטלות אלו יכולות לכלול הקמת פארקים ציבוריים, הקמת מבני ציבור כמו גני ילדים, בתי ספר או מרכזים קהילתיים, פיתוח תשתיות תחבורה, או פיתוח שטחים ירוקים, שבילי אופניים ושבילים להולכי רגל. מנגנון זה מאפשר לרשויות להפיק תועלת ישירה מהפיתוח החדש, ללא הצורך בגבייה כספית ישירה. כך, היזם משתתף בפיתוח הקהילתי ובעלויות התשתית הדרושות לו ולסביבתו. עם זאת, יש צורך בהסדרה מדויקת וברורה כדי להבטיח שהמטלות שניתנות הן פרופורציונליות להיקף הפיתוח ולא מכבידות יתר על המידה על היזמים.
אגרות על יחידות דיור (Development Levies or Flat Fees)
אחת החלופות שהוצעה בישראל ובמדינות אחרות היא לגבות אגרות קבועות על כל יחידת דיור שנבנית, לפי שוויה או מיקומה. מודל זה שונה מהיטל השבחה בכך שהוא יוצר ודאות כלכלית ותכנון עתידי ברור. התשלום על כל יחידת דיור ניתן לתכנון מראש, אינו תלוי בשומות סובייקטיביות ואינו דורש בירוקרטיה מורכבת.
באמצעות שיטה זו, הרשויות המקומיות יכולות לקבל תשלומים המותאמים לצרכים המקומיים מבלי להיכנס לסבכים שמאיים כמו בהיטל ההשבחה. תעריפי האגרות יכולים להשתנות לפי פרמטרים כמו אזור גאוגרפי, סוג הפיתוח וגודל הפרויקט. בנוסף, גמישות זו מאפשרת לעודד פיתוח בפריפריה או אזורים נדרשים על ידי הפחתת התעריפים באותם אזורים.
מס ערך קרקע (Land Value Taxation)
מס ערך קרקע הוא רעיון שהוצג על ידי הכלכלן האמריקאי הנרי ג’ורג’ במאה ה-19. ג’ורג’ טען שמס כזה, המבוסס על שווי הקרקע ולא על הבנייה או השימוש במקרקעין, הוא המס האופטימלי משום שהוא פרוגרסיבי ואינו מעוות את השוק הכלכלי. הרעיון המרכזי הוא שמיסוי של הקרקע עצמה, במקום הנכסים הבנויים עליה, יגרום לבעלי הקרקעות לנצל את המקרקעין בצורה היעילה ביותר. שיטה זו עשויה לעודד פיתוח מהיר יותר ולמנוע החזקה של קרקעות לא מפותחות. “מס ערך הקרקע” מאפשר לרשויות המקומיות לגבות מס בגין עצם הבעלות על הקרקע, גם אם לא מתבצע פיתוח ממשי באותה תקופה. שיטה זו נחשבת ליעילה יותר מאשר היטלי השבחה, שמבוססים על פיתוח עתידי או שינוי ייעוד הקרקע.
עריכת לוח שומה (Upfront Appraisal Requirements)
הצעה נוספת היא חיוב הרשויות המקומיות לערוך לוח שומה בעת אישור תוכנית בנייה. כיום, הרשויות יכולות לדחות את עריכת השומה עד למימוש זכויות המקרקעין, מה שגורם לאי-וודאות והפתעות פיננסיות ליזמים ובעלי הקרקע. על פי רעיון זה, החיוב לערוך לוח שומה מפורט מראש יגדיל את הוודאות הכלכלית והמשפטית בשוק הנדל”ן. לוח שומה יאפשר ליזמים לדעת מראש מהו שיעור ההשבחה הפוטנציאלי, דבר שיקל עליהם לתכנן פרויקטים ולהעריך את הכדאיות הכלכלית של פיתוח המקרקעין. מן העבר השני, לוח שומה הוא תהליך יקר ומורכב, ולכן יש להבטיח שהרשויות יקבלו תמריצים לפיצוי על העלויות הכרוכות בביצועו.
שיתוף פעולה יזמי-ציבורי Public-Private Partnerships (PPP)
במקומות רבים בעולם מפתחים פרויקטים ציבוריים, במסגרת שת”פ בין המגזר הפרטי לציבורי. שיתופי פעולה מסוג זה מאפשרים ליזם להפיק רווח מהפיתוח המסחרי, בעוד שהציבור מקבל תשתיות חדשות ושירותים משופרים.
במקרים של פיתוח עירוני, שיתוף פעולה כזה יכול לכלול:
- בניית שטחי מסחר ומגורים על ידי היזם, לצד הקמת תשתיות ציבוריות במימון חלקי של הרשות המקומית.
- קידום תוכניות בנייה ברות קיימא המשלבות שימושי קרקע מעורבים, כמו דיור מוזל, מוסדות ציבוריים ומסחר.
מודל זה מאפשר לממש את ה”ערך” שנוצר בפיתוח המקרקעין תוך יצירת איזון בין האינטרסים של היזם לצרכים הציבוריים.
מס רכוש על קרקעות לא מפותחות (Property Tax on Undeveloped Land)
שיטה נוספת שבוחנים היא החלת מס על קרקעות לא מפותחות או קרקעות המחזיקות פוטנציאל בנייה גבוה שלא מנוצל. מס רכוש מסוג זה קיים בחלק ממדינות אירופה ובמדינות כמו סינגפור, והוא מעודד בעלי קרקעות לפתח את הנכס במקום להשאירו בלתי מפותח. מטרת המס היא להניע את בעלי הקרקע למצות את זכויות הבנייה שניתנו להם ולהימנע ממצב שבו קרקעות פנויות נותרות ללא שימוש, מה שמקשה על התפתחות אורבנית נאותה.
הסכמי היטלים מול הרשויות (Negotiated Impact Fees)
במקרים מסוימים, ניתן להחליף את היטלי ההשבחה בהסכמי היטלים שנקבעים באמצעות מו”מ בין היזמים לרשויות המקומיות. הסכמים אלו כוללים את סכום ההיטל המדויק שיידרש היזם לשלם וכן את דרכי השימוש בכספים המתקבלים. כך נוצר מנגנון גמיש יותר, שמאפשר ליזמים לדעת מראש מה הן הדרישות ומאפשר לרשויות לקבל תשלומים מדויקים לפי הצרכים הקהילתיים.
ההתנגדויות לרפורמה
למרות התמיכה הנרחבת ברעיון של שינוי במנגנון היטלי ההשבחה, ישנם גורמים שונים המתנגדים לכך. בראשם, הרשויות המקומיות שנהנות מהכנסות משמעותיות מההיטל. הכנסות מהיטלי השבחה מהוות חלק משמעותי מתקציב הרשויות, ובעיקר בערים שבהן ערכי הקרקע גבוהים במיוחד, כמו תל אביב, ירושלים וחיפה.
דו”ח מבקר המדינה לשנת 2024 מצא כי בשנת 2021, ההכנסות מהיטלי השבחה הסתכמו בכ-8.7 מיליארד שקלים. ערים מרכזיות, כמו תל אביב-יפו וירושלים, נהנות מהכנסות גבוהות ביותר. שינוי במנגנון היטלי ההשבחה או ביטול מוחלט שלו, עשוי לפגוע בצורה ישירה בתקציבים של הערים החזקות ולצמצם את יכולתן לממן פרויקטים עירוניים חשובים.
גורם נוסף שעשוי להתנגד לרפורמה הם אנשי המקצוע בתחום הנדל”ן, ובפרט שמאי המקרקעין ועורכי הדין, שעבודתם קשורה באופן ישיר לתהליכי הערכת השבחה וגביית היטל ההשבחה. ביטול מוחלט של היטל זה עשוי להקטין משמעותית את היקף העבודה שלהם בענף.
סיכום והסתכלות לעתיד
הרפורמה בהיטלי השבחה עשויה להביא לשינויים משמעותיים בתחום הנדל”ן בישראל, ולהשפיע על השוק כולו – החל מהיזמים והמשקיעים ועד לתושבים והצרכנים. בעוד ביטול מוחלט של היטלי ההשבחה עשוי לפגוע בהכנסות הרשויות המקומיות וליצור התנגדות מצד קבוצות אינטרס, החלופות הנבחנות מציעות פתרונות המשלבים בין שמירה על הכנסות הציבור ובין יצירת ודאות גדולה יותר בענף הנדל”ן.
מהלך זה, אם יצא לפועל, יצריך תיאום רב בין כל הגורמים המעורבים, והתמודדות עם לחצים פוליטיים וכלכליים מצד קבוצות שונות. אף על פי שמדובר בתהליך שעשוי לקחת זמן, השפעותיו יהיו נרחבות ומשמעותיות לעתיד ענף הנדל”ן בישראל. על אף שהעתיד אינו ברור, יש הסכמה רחבה כי יש צורך בשינוי כלשהו במנגנון היטלי ההשבחה הקיים. בין אם מדובר בביטול מוחלט, או בשינוי מהותי של השיטה הנוכחית, השאלה המרכזית היא כיצד תתבצע הרפורמה, וכיצד ניתן ליצור מערכת מיסוי שתשרת את הציבור בצורה יעילה יותר, תוך שמירה על איזון בין צורכי הרשויות המקומיות לבין הצורך בעידוד פיתוח וצמיחה בשוק הנדל”ן.
