שאלות ותשובות: הליכי תכנון והתנגדויות בוועדות התכנון

ועדה לתכנון ובנייה חייבת לפרסם אותה לציבור בכמה אופנים: ברשומות (ילקוט הפרסומים הממשלתי); ב-2 עיתונים יומיים, ובעיתון מקומי; באתר האינטרנט של הוועדה לתכנון ובנייה שהפקידה את התוכנית; במשרדי הרשות המקומית; על גבי שלט במקום בולט בתחום התוכנית; על לוחות המודעות בשכונות הנוגעות בדבר. בנוסף, אם מדובר בתוכנית ששטחה עד 3 דונם, ההודעה תימסר או תפורסם גם לבעלים במקרקעין ולבעלי המגרשים הגובלים בתחום התוכנית.

הודעה על הפקדת תוכנית כוללת פרטים טכניים: פרטי הגוש והחלקה, שם השכונה, שם הרחוב ומספרי הבתים שהתוכנית נוגעת להם, או פרטים אחרים המאפשרים לזהות את התוכנית.

לא. לאחר שתכנית אושרה, התנגדויות אינן מעכבות אותה. והדרך היחידה לתקוף את התכנית היא באמצעות עתירה מנהלית לבית המשפט, בתוך לוחות זמנים קצרים מאוד. לכן חשוב ליזמים לפעול במהירות, ואף לקבוע עובדות בשטח, לאחר אישור התכנית כדי להימנע מהליכים משפטיים מאוחרים.

סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבנייה, תשכ”ה-1965, קובע כי –

“מוסד תכנון כאמור בסעיף 105, שאליו הוגשה התנגדות, רשאי לדחותה או לקבלה, כולה או מקצתה, או לשנות את התכנית, ככל המתחייב מקבלת ההתנגדות; היתה קבלת ההתנגדות עלולה, לדעת מוסד התכנון, לפגוע באדם שאף הוא רשאי להגיש התנגדות לתכנית, לא יכריע המוסד בהתנגדות לפני שיתן לאותו אדם הזדמנות להשמיע טענותיו“.

כאשר מוסד תכנון מחליט לקדם תוכנית, מחובתו ליידע את הציבור כי הוא רשאי להתנגד לה. “תקופת ההפקדה” נמשכת 60 ימים ממועד הפרסום של ההודעה האחרונה, ובמהלכן רשאי כל אדם או גוף שהתוכנית עשויה להשפיע עליו – להתנגד לה. בתום תקופת ההפקדה עורך מוסד התכנון דיון מרוכז בהתנגדויות שהוגשו. בסמכותו של מוסד התכנון לדחות את כל ההתנגדויות, לקבלן במלואן ולסרב לאשר את התוכנית, או לקבלן באופן חלקי ולהורות על הכנסת שינויים בתוכנית.

ועדה מקומית לתכנון ובנייה דנה בעיקר בתכניות נקודתיות ובהיתרי בנייה. ועדה מחוזית דנה בתכניות מהותיות המשפיעות על מספר רחובות, שכונות או יישובים שלמים. סמכות הוועדה המחוזית רחבה יותר, אך גם משך הזמן ארוכים יותר.

החוק קובע כי “כל מעוניין בקרקע, בבניין או בכל פרט תכנוני אחר הרואה עצמו נפגע על ידי תוכנית מתאר מחוזית או מקומית או מפורטת שהופקדו, רשאי להגיש התנגדות להן”.

כל מי שרואה עצמו נפגע מהתכנית: בעלי קרקע סמוכים, דיירים, יזמים מתחרים ואף הרשות המקומית ומשרדי הממשלה. בנוסף, רשאים להתנגד לתוכניות גופים ציבוריים וארגונים מקצועיים, סביבתיים וחברתיים שקיבלו לכך אישור משרד הפנים. המחוקק, כאמור, העניק זכות התנגדות רחבה, ודי בכך שהתכנית עלולה להשפיע באופן תכנוני, סביבתי או קנייני.

העילות מתחלקות לשלוש קבוצות:
1. עילות תכנוניות: פגיעה במרקם הבנוי, חדירת מבנים לסביבה רגישה, פגיעה בטיפולוגיה העירונית, עומסי תנועה וחניה.
2. עילות סביבתיות: רעש, זיהום אוויר, הצללה, שינוי ניקוז, פגיעה בשטחים פתוחים.
3. עילות קנייניות: פגיעה בזכות לקניין, ירידת ערך פוטנציאלית, פגיעה בזכות מעבר או בשטח משותף.

ליזמים חשוב להיערך מבעוד מועד ולהציג חוות דעת מקצועיות התומכות בתכנית.

התנגדות היא מסמך בכתב, שאין לו מתכונת קבועה. מוסדות תכנון מסוימים הנהיגו נהלי עבודה ייחודים בכל הנוגע להתנגדויות (כתובת דוא”ל, מספר העתקים, היקף דפים של ההתנגדות, וכו’). בכל מקרה,

ההתנגדות חייבת לכלול את המרכיבים הבאים, לכל הפחות:

• שם וזהות המתנגדים, מספר תעודות הזהות שלהם, כתובתם ופרטי ההתקשרות עמם .
• תיאור הקשר שלהם לתוכנית המופקדת, והאופן שבו התוכנית עלולה לפגוע בהם.
• תצהיר מאומת בפני עורך דין.

התנגדויות מוגשות בתוך 60 ימים מפרסום ההודעה על הפקדת התכנית. הוועדה שהפקידה את התוכנית רשאית להאריך את תקופת ההתנגדויות ב-30 ימים נוספים.

לכן – חשוב לפעול מהר, לאסוף חוות דעת מקצועיות ולהכין מסמך משפטי מלא.

לא. הוועדה מחויבת לשמוע, לבחון את הנתונים ולהנמק את החלטתה, אך אינה מחויבת לקבל את ההתנגדות. החלטת דחייה עשויה לעמוד בפני ביקורת שיפוטית רק אם נפל בה פגם מהותי: שימוש בשיקולים זרים, חוסר סבירות קיצוני או חריגה מסמכות. שיקול דעת תכנוני לגיטימי אינו נבחן מחדש בבית המשפט.

קריטי. ללא חוות דעת מקצועית (שמאי, מהנדס תנועה, אדריכל, יועץ סביבה וכו’), הוועדה תתקשה לקבל התנגדות. ועדות תכנון דורשות מסמכים מבוססים, נתונים, הדמיות, מודלים תחבורתיים וניתוח תכנוני.

התנגדות מועברת ליועצים המקצועיים של הוועדה, ומתקיים דיון בהתנגדויות שבו בעלי ההתנגדויות מציגים את טענותיהם.

הוועדה רשאית לקבל את ההתנגדות, לדחותה או לקבלה חלקית תוך ביצוע שינויים בתכנית. החלטתה תופיע בפרוטוקול ותועבר לגורמים המעורים בהליך.

תגובת הגורם הרלוונטי להתנגדות תוגש בתוך 21 ימים מתום התקופה להגשת התנגדות, או בתוך 45 ימים מתום התקופה, אם מדובר בהתנגדות לתוכנית מיתאר מחוזית.

הוועדה שאליה הוגשה ההתנגדות מקיימת דיון פורמלי ומכריעה בה בהתאם להוראות החוק. אם מדובר בתכנית שהופקדה על ידי הוועדה המחוזית, הדיון יתנהל בפני ועדת המשנה להתנגדויות של אותה ועדה. לפני הדיון נשלחת למתנגד הזמנה רשמית, לפחות 14 ימים מראש.

ככלל, לא. הדיון יתמקד בטענות שהוגשו בכתב במסגרת ההתנגדות. חריגה מהכלל תתאפשר רק אם הוועדה תחליט, מטעמים מיוחדים, לאפשר הרחבת הטיעון. הסיבה לכך היא שמוסד התכנון נדרש לבחון את ההתנגדות על בסיס תשתית סדורה, שקופה ומוקדמת.

כאשר מוגשות התנגדויות רבות בעלות תוכן דומה, הוועדה רשאית לדון בהן יחדיו, או להזמין רק חלק מהמתנגדים, אם היא סבורה כי הם מייצגים אינטרס זהה. מטרת ההליך היא יעילות, מבלי לפגוע בזכות הטיעון.

בהחלט. המתנגד רשאי להתייצב עם ייצוג משפטי מקצועי. ייצוג כזה מסייע בניסוח טענות משפטיות ותכנוניות מדויקות ובהצגתן באופן המותאם לדרישות מוסד התכנון.

חוקר הוא בעל מקצוע שמונה על ידי שר הפנים מרשימת מומחים ייעודית, והוא מוסמך לשמוע התנגדויות במקום הוועדה. מינוי חוקר יתבצע כאשר מספר ההתנגדויות גדול או כאשר התכנית מעלה סוגיות מורכבות מבחינה תכנונית, סביבתית או קניינית.

נדגיש כי בפרויקטים מורכבים, דו״ח החוקר מהווה את לב ההליך. מסמך זה מרכז את הטענות בצורה ניטרלית ומקצועית ומשפיע רבות על החלטת מוסד התכנון. לכן התייצבות מסודרת בפני החוקר, בצירוף טיעון משפטי ותכנוני מוקפד, היא קריטית.

במקרה של מינוי חוקר, השמיעה מתבצעת בפניו. המתנגדים והיזם מציגים את טענותיהם והוא מרכז את הממצאים והעמדות בדו״ח מקצועי המוגש לוועדה. החוקר אינו מקבל החלטות בעצמו, אלא מגיש לוועדה דו״ח מסכם אשר כולל המלצות.

הוועדה דנה בדו״ח ומכריעה בעצמה האם לקבל את ההמלצות, לדחותן, או לאמצן באופן חלקי. הוועדה אף רשאית להזמין שוב את המתנגדים ואת מגיש התכנית לדיון בעל פה, אם מצאה לנכון לעשות זאת.

התנגדות יכולה דווקא להוביל להפחתת היטל השבחה אם תביא לקביעת תנאים תכנוניים מרסנים. במקרים אחרים -כאשר התנגדות נדחית והתכנית מאושרת – ההיטל עשוי לעלות. הקשר בין התנגדות לבין היטלים הוא מורכב ודורש בחינה שמאית נפרדת.

התנגדות נחשבת מורכבת כאשר היא מעוררת סוגיות רב־מערכתיות או בעלות השלכות רוחב: פגיעה משמעותית בתשתיות עירוניות, שינוי רשת דרכים, פגיעה בנוף או בסביבה, השפעה אזורית על תחבורה, או התנגשות עם תכניות רחבות יותר. התנגדויות כאלה דורשות חוות דעת מרובות (שמאות, תחבורה, סביבה ואדריכלות) ומסגרת טיעון משפטית רחבה, ומחייבות את מוסד התכנון לבחון מחדש את האיזון בין אינטרס הפיתוח לבין הפגיעה הפוטנציאלית בציבור.

דחיית התנגדות אינה סוף הדרך. במקרים רבים עומדות למתנגד זכויות ערעור או תקיפה מינהלית נוספת. כאשר התכנית אושרה על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה, קיימת זכות ערר אוטומטית, ויש להגיש את הערר לוועדת הערר המחוזית בתוך 15 ימים ממועד קבלת ההחלטה.

אם הסמכות לאשר את התכנית נתונה לוועדה המחוזית, אין זכות ערר אוטומטית. במקרה זה, על המבקש לפנות בכתב ליו”ר הוועדה המחוזית בתוך 15 ימים, ולהניח תשתית מנומקת שלפיה טענותיו לא זכו למענה מספק במסגרת הדיון בהתנגדות. רק אם תינתן רשות לערער, ניתן להגיש ערר למועצה הארצית לתכנון ובנייה.

תכנית שאושרה על ידי המועצה הארצית אינה נתונה למסלול ערר כלל, והדרך היחידה לחלוק על החלטתה היא פנייה לבית המשפט המינהלי.

במקרים שבהם נדחתה בקשה לרשות ערר או שהערר עצמו נדחה, ניתן לבחון הגשת עתירה מינהלית לבית המשפט. עם זאת, יש להדגיש כי בית המשפט אינו משמש כ״מתכנן־על״ ואינו מחליף את שיקול הדעת המקצועי של מוסדות התכנון. ההתערבות השיפוטית שמורה למקרים שבהם נפל פגם מהותי בהליך: חריגה מסמכות, אי־סבירות קיצונית, שיקולים זרים או פגיעה בכללי הצדק הטבעי. לפיכך, מומלץ לבחון כל שלב באמצעות ייעוץ משפטי מקצועי, כדי להעריך את הסיכוי והכדאיות של המשך ההליך.

סעיף 197 מקנה לבעל מקרקעין זכות לתבוע פיצוי בגין ירידת ערך הנובעת מאישור תכנית. הזכות אינה מותנית בהתנגדות מוקדמת, אך קיים יתרון ברור לתיעוד התנגדות: היא יוצרת תשתית ראייתית, משרטטת את הפגיעה כבר במועד מוקדם, ומבססת את טענת הרוכש שהפגיעה הייתה ניתנת לצפייה על ידי מוסד התכנון. קראו כאן הרחבה בנושא.

כן. התנגדות מנומקת מאפשרת להראות שהפגיעה הייתה צפויה מראש, שהועלו טענות כנגד המנגנון התכנוני, ושמוסד התכנון בחר לדחותן. הדבר מחזק את העמדה כי יש קשר סיבתי בין התכנית לבין הירידה בערך הנכס, ולעיתים אף מוביל להפחתת נטל ההוכחה.

כן. זו אף אסטרטגיה מוכרת. הגשת התנגדות מנומקת ומקצועית, המציגה את הפגיעה הצפויה עוד לפני כניסת התכנית לתוקף, מניחה תשתית להליך פיצויים לפי סעיף 197 בעתיד. היא אינה מבטיחה פיצוי, אך מקלה משמעותית על השלב הראייתי בהמשך.

מוסד התכנון אינו רשאי להכריע לפי חשש לפיצויים עתידיים, שכן עליו להכריע לפי שיקולים תכנוניים בלבד. עם זאת, טענות על פגיעה קשה בערכי מקרקעין עשויות לעורר חשיבה תכנונית מחודשת ולהוביל לשינויים להפחתת פגיעה.