סל שירותים מוניציפאליים

סל השירותים המוניציפאלי מהווה את ליבת הפעילות של הרשויות המקומיות בישראל. הוא מגדיר את מכלול השירותים שרשות מקומית מחויבת לספק לתושביה, ומשקף את האיזון העדין בין צרכי התושבים, יכולות הרשות, והמסגרת החוקית הקיימת. לשירותים אלו השפעה ישירה על איכות חייהם ורווחתם של תושביהן. סל שירותים תקני, הכולל שירותי חובה ושירותי רשות, מבטא את מחוייבות הרשות המקומית והתחייבות הממשלה, כלפי התושב. אלא שאחד האתגרים המרכזיים בהספקת סל שירותים מוניציפאלי הוא הפער הקיים בין רשויות מקומיות שונות.

האם שר הפנים חייב לקבוע סל שירותים מוניציפליים מינימלי, אותו יהיו חייבות לספק רשויות מקומיות? בשאלה זו דן בג”ץ 2489/19 ‏אביב בגליל התנועה לצדק חברתי ומנהל תקין נ’ שר הפנים. הדרישה לקיום סטנדרטים מינימליים אחידים לאספקת שירותים מוניציפליים לתושבי רשויות מקומיות ראויה מהבחינה הכלכלית-חברתית. היא אולי אף מחוייבת המציאות, מבחינת סדרי מינהל תקינים. יתר על כן, החוק קבע כי לשר הפנים הסמכות לקביעת סל שירותים מוניציפלי מינימלי, למול הארנונה המשולמת ע”י התושבים. אלא שהשר טרם התקין תקנות מתאימות לכך. בשורה התחתונה, קבע בית המשפט העליון כי אין חובה לעגן סל שירותים מוניציפליים מינימאלי.

ההיבט הנורמטיבי לחובת מתן שירותים מוניציפאליים

קיימת מערכת ענפה של חקיקה ראשית ומשנית, וכן הנחיות ונהלים, העוסקים במישרין או בעקיפין בחובתן של הרשויות המקומיות לספק שירותים לתושביהן. עם אלה נמנות בראש ובראשונה פקודת העיריות [נוסח חדש] ופקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] על מכלול הצווים, התקנות, ההנחיות והנהלים שהותקנו מכוחן. בנוסף, חוק לימוד חובה, תש”ט-1949 (הקובע את אחריות הרשויות המקומיות בתחום החינוך); חוק שירותי הסעד, תשי”ח-1958 (הקובע את אחריות הרשות המקומית בתחום שירותי הרווחה); חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ”ב-1962; חוק רישוי עסקים, התשכ”ח-1968; חוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965; פקודת בריאות העם- 1940; פקודת בריאות הציבור (מזון) [נוסח חדש], התשמ”ג-1983; חוק שירותי הכבאות, התשי”ט-1959; ואף חוק יסודות התקציב, התשמ”ה-1985. אלא שבדינים אלו לא נקבע סל שירותים, שמחויבת הרשות המקומית לספק לתושביה. בוודאי לא נקבעה רמת השירותים המזערית שהרשות מחויבת לספק בכל תחום ותחום. גם לא נקבעה חובה לבדוק את רמתם – אם בדרך של מדידת ביצועים בתחומי הפעילות השונים של הרשויות המקומיות ואם בכל דרך אחרת.

הגדרת “סל שירותים לתושב”

שירותי הרשויות המקומיות לתושבים, כאמור, מתחלקים לשניים:

• שירותים ממלכתיים. שירותים אלה הנם באחריות ובפיקוח משרדי הממשלה, אולם הרשויות המקומיות מספקות אותם. משרדי הממשלה משתתפים במימון השירות שבתחום אחריותם, ויש הם חלק מרכזי מרכזי בקביעת מאפייני השירות ורמתו, באמצעות הנחיות, רגולציה ופיקוח.
• שירותים מוניציפליים. אלו שירותים שהרשויות המקומיות מספקות לפי החובות והסמכויות שנקבעו להן בדין. בהענקתם השירותים, הרשויות אינן כפופות במישרין להסדרה ולפיקוח ממשלתיים. בין השירותים, “שירותי הליבה”, המיועדים לתחזוקת הסביבה הפיזית – דרכים, מוקד עירוניף פיקוח, תאורה, ניקיון ונוי.

בין סל תקציבי לבין סל שירותים

סל תקציבי, כפי שהוא משתקף בספר התקציב של הרשויות המקומיות, מעוצב בתבנית אחידה לכלל הרשויות המקומיות. בסל זה מפורט התקציב המיועד, עבור כל סוג של שירות. אולם ספר התקציב, שעניינו תשומות, אינו מלמד בהכרח על מתן השירותים בפועל מבחינת התפוקות. בנוסף, אין בו תקן בנוגע לרמת השירות של הרשות המקומית. במילים אחרות, לא מפורטות התוצאות שהושגו בעקבות ההשקעה התקציבית.

סל השירותים מהווה הגדרה של תמהיל השירותים שעל הרשות הציבורית להעניק, ושל אמות מידה לאיכות שירותים אלה. מסגרות להבטחת אספקת שירותים נאותה ידועות בשמות שונים, כגון “אמנת שירות“, ולעתים הן מהוות למעשה סל שירותים. מההגדרה שלעיל נגזרת חשיבותה הראשונה במעלה של הבטחת איכות השירות. מאחר שמדובר במוצרים ציבוריים, נדרשת אפוא, לצד קביעת תמהיל השירותים, מערכת ניהול ביצועים באמצעות מדדים מוגדרים. אלא שמעולם לא הוגדר בישראל מהו סל השירותים המינימלי שרשות מקומית חייבת לספק לתושביה תמורת הארנונה. משרד הפנים עוסק בנושא קביעת סל שירותים יותר מ-40 שנה. ברם, טרם קבע סל שירותים, ולו מזערי, מחייב.

מדד ביצוע ברשויות המקומיות

מדד ביצוע (Performance Indicator) הוא יחידת מידע, המתבססת על מדידת פעילות באופן כמותי ואמין. המידע שמספק מדד הביצוע עשוי לשקף, בין היתר, את אופן הקצאת המשאבים (תשומות), את סוגי הפעילויות והשירותים המופקים (תפוקות), את היחס בין תשומות לתפוקות (יעילות), את השגת המטרות (תוצאות), את העמידה בתקן מקצועי (איכות), וכן את הדרך שבה מעריכים מקבלי השירות את השירות הניתן להם (מדד סובייקטיבי של איכות). בשלטון המקומי, מדדים אלה, מיועדים לשקף את ביצועי הרשות המקומית במגוון מוגדר של שירותים ולזהות תחומים הטעונים שיפור.

משרד הפנים יזם בשנת 2006, מחקר בנושא הערכת ביצועים ברשויות המקומיות. בחודש מאי 2006 פורסם הדוח המסכם את המחקר, “מערכת מדדי ביצוע בשלטון המקומי”. מערכת מדדי הביצוע שגובשה בדוח כוללת ברובה מדדים כספיים של הוצאות הרשות על אספקת שירותים (68 מתוך 90 מדדים). קיימים מדדים לא כספיים, בין היתר בתחומי הניהול של מתן שירותים שונים (רישוי עסקים, שירותי תברואה, שמירה וביטחון, נכסים ציבוריים, חינוך, תרבות ועוד). רוב המדדים שקבע משרד הפנים בדו”ח, כאמור, הם כאמור מדדים כספיים, שנועדו לבחון יעילות. הם אינם משקפים הגדרה של הסל הבסיסי הנורמטיבי של השירותים שאמורה הרשות המקומית לספק. כפי שקובע מבקר המדינה (דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנים 2012-2011, “סל שירותים מוניציפליים ברשויות מקומיות”), מדדי הביצוע שהכין משרד הפנים אינם משמשים אותו בעבודת הבקרה והפיקוח על הרשויות המקומיות.

הרקע לעתירה

בסמכותו של שר הפנים, מכוח פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], לקבוע סל שירותים מוניציפליים מינימלי שעל כל רשות מקומית יהא לספקו לתושביה. דברי חקיקה נוספים מטילים חובות שונות על רשויות מקומיות. ואולם, מאגר חקיקתי זה אף הוא איננו עוסק באספקת שירותים מוניציפליים על ידי הרשויות. נוכח החֶסֶר הקיים בדין, מחדלו של שר הפנים מלקבוע סל שירותים מינימלי מחייב מהווה חריגה מסמכות. לחלופין, התנהלות השר לוקה בחוסר סבירות קיצוני, המצדיקה את התערבות בית המשפט. העתירה מבקשת כי בג”ץ יורה לשר הפנים לתקן את צו המועצות המקומיות, וצו המועצות האזוריות, ולהתקין תקנות לפי פקודת העיריות [נוסח חדש] – כך שייקבע סל שירותים מוניציפליים מינימלי שעל כל רשות מקומית יהא לספקו לתושביה בעבור תשלום הארנונה שמשולם תדיר על ידי התושבים.

פסיקת בית המשפט העליון

למרות עצמאות השלטון המקומי, הדרישה לקיומם של סטנדרטים מינימליים אחידים לאספקת שירותים מוניציפליים לתושבי רשויות מקומיות ראויה מהבחינה הכלכלית-חברתית. אולי היא אף מחוייבת המציאות, מבחינת סדרי מינהל תקינים. דרישה זו מבוססת בעיקרה על חוסר התאמה שבין חובת התושב לשלם ארנונה לרשות המקומית שלו – חובה ששואבת את הצדקתה מהנאתו מהשירותים המוניציפליים המסופקים על ידי הרשות – לבין היעדרה של חובה משפטית לאספקת שירותים מינימליים כאמור. עיריות ורשויות מקומיות אחרות מאכלסות בתוכן “קהל שבוי” של משלמי הארנונה. הן אינן מתחרות זאת בזאת, על תושבים. לרשויות מקומיות אחרות אין אפוא תמריץ כלכלי, להעמיד לתושביהם חבילות אטרקטיביות של שירותים מוניציפליים. נסיבות אלה קוראות לרגולציה מטעם השלטון המרכזי, שתקבע את הסל המינימלי וההכרחי של שירותים מוניציפליים בסיסיים.

אולם, היותה של הדרישה ראויה מהבחינה הכלכלית-חברתית, ואולי אף מחוייבת המציאות מבחינת סדרי מינהל תקינים, אינו מצדיק בהכרח התערבות שיפוטית. כל שניתן לעשות אפוא הוא להמליץ לשר הפנים לקבוע סל מינימום לשירותים מוניציפליים בהתאם לשיקול דעתו שלו ולעגנו בתקנות, בצו או בחוזר מטעם משרד הפנים. בכפוף לכך, העתירה נדונה לדחייה.

אפליית תושבים

ביהמ”ש העליון פסק כי הטענה כי היעדר סל חובה, מוביל לאפליה פסולה בין תושבי רשויות מקומיות שונות – טענה כוללנית נטולת ביסוס ואישוש קונקרטיים. כל תושב שבפיו טרוניות ביחס להתנהלותה התקציבית של הרשות המקומית שבתחומה הוא מתגורר או בנוגע לשירותים המוניציפליים המסופקים והלא-מסופקים על ידיה – רשאי לעתור לערכאות המוסמכות בהליך פרטני.

אמנת שירות

אמנת שירות, איננה סל שירותים. אמנה לאיכות השירות מגדירה בפומבי את מחויבותו הכוללת של הארגון לשמירה על איכות גבוהה של שירות, בהתאם לצורכי הלקוחות. על אמנת השירות לציין את זמני התקן ואת רמת השירות, במונחים מפורשים ומדידים. בכך מתאפשר לציבור לדעת את איכות השירותים שהוא זכאי לצפות לה. אלא שרשויות מקומיות רבות, מתגאות ב”אמנת שירות”, שאינה אלא הצהרה כללית על חזון השירות העירוני. ללא זמני תקן, מדדי ביצוע או של רמת שירות, מפורשת ומדידה. לכן הם אינם מביאים לידי ביטוי את המטרות שלשמן נקבעת אמנת שירות.

עורך דין רשויות מקומיות 

משרד עורכי דין וולר ושות’ מעניק ליווי וייעוץ משפטי שוטף, לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. לכל שאלה בתחום, צרו קשר.