top image

הפקעה

הפקעה

הפקעת מקרקעין היא רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין, על ידי המדינה (או רשות מטעמה), לצרכי ציבור, לרוב למול תשלום פיצוי כספי לבעלי המקרקעין. אלא שלרוב, ההפקעה נעשית על ידי הרשויות באופן אוטומטי, ללא צורך אמיתי, ופעמים רבות הרשויות הופכות את הקרקעות שהופקעו למקור הכנסה. במקרים אחרים נמצא כי הרשויות כלל לא עושות שימוש בקרקע שהופקעה מבעליה החוקיים. סקירה.

הפקעה – התנגשות בין אינטרסים:

הפקעה יוצרת התנגשות מובנית, בין האינטרס הפרטי לבין האינטרס הציבורי: מחד, האינטרס של בעל המקרקעין להחזיק במקרקעין, או ליהנות מהם; מאידך, האינטרס הציבורי להעביר את המקרקעין לידי הציבור, על מנת לממש צורך ציבורי (דרכים, גינות וכו'). שיטת המשפט בישראל, ובייחוד לאחר חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, העלתה את ערך השמירה על זכויות הקניין של הפרט, לדרגה של זכות חוקתית. ואולם, בנושא הפקעה, לרוב נסוג ערך זה, מפני זכויות הציבור.

המקור החוקי של דיני ההפקעה:

המקור החוקי המרכזי לדיני ההפקעה, הוא פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, שמקורה בימי המנדט הבריטי. לאחריה, חוקקה הכנסת עוד מספר דברי חקיקה, המקנים לרשויות השונות את הסמכות להפקיע קרקעות: חוק התכנון והבניה; חוק המים; חוק העתיקות; חוק רכישת מקרקעין (אישור פעולות ופיצויים), חוק רשויות נחלים ומעיינות, חוק הניקוז והגנה מפני שיטפונות, חוק כביש ארצי לישראל, חוק הרשויות מקומיות (ביוב), ועוד. בתמצית, מטרת חוקים אלה ליצור מכשיר מהיר, זמין ויעיל, שיאפשר לרשויות המדינה ולגופים ציבוריים מסויימים, לבצע תוכניות שנועדו לטובת הציבור, על חשבון זכויות במקרקעין של אנשים פרטיים.

חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, העלה את זכות הקניין למדרגה של זכות חוקתית על-חוקית. בעקבות חקיקת חוק היסוד, לא ניתן עוד לבצע הפקעה של מקרקעין פרטיים, באופן שרירותי. פרשנות דיני ההפקעה, תכליתם, השיקולים השונים, האיזון הפנימי, אופן קבלת ההחלטות, הפעולה המינהלית, ואופן הביצוע של ההפקעה, יהיו מושפעים ממעמדה החוקתי של זכות הקניין, שנקבע בחוק-היסוד (להרחבה: אריה י' קמר, דיני הפקעת מקרקעין, התשע"ד 2013).

הגופים הרשאים לבצע הפקעת מקרקעין:

החוקים שצויינו לעיל, קובעים רשימה סגורה של גופים הרשאים לבצע הפקעה: שר האוצר, הוועדה המקומית לתכנון ובניה, חברת מקורות, מע"צ (נתיבי ישראל), חברת החשמל ורשויות ציבוריות אחרות. כל זאת, באם מטרת ההפקעה תואמת למוגדר בחוק.

הליך ביצוע הפקעת מקרקעין:

  • הכרזה – פרסום הודעה על כוונה להפקיע מקרקעין, באמצעות פרסום ברשומות, בהודעה אישית לבעלי המקרקעין הרשומים בפנקסי המקרקעין, על גבי לוחות המודעות הסמוכין למקרקעין, ובעיתון.
  • תפיסת חזקה – מתן הודעה המורה לממחזיק במקרקעין, למסור את החזקה בהם לידי המפקיע, במועד הנקוב בהודעה.
  • שלב הקניה – העברת הבעלות לידי הגוף הציבורי שהפקיע, ותשלום פיצוי בגין ההפקעה שבוצעה. הפיצוי נקבע על ידי שמאי, ואפשר שיינתן בכסף או בעין. תכלית הפיצוי הוא שיפוי בעד הרכוש שנלקח בכפייה, שמירה על ערך השוויון, וכן שיקולי יעילות כלכלית של הגוף המפקיע.

תשלום הפיצויים בגין הפקעת מקרקעין:

על פי החוק, הרשות המפקיעה חייבות בתשלום עבור ארבעה רכיבים: ראשית, עבור הקרקע, בניכוי החלק המותר להפקעה ללא תמורה. החלק שאינו חייב בפיצוי הינו עד 40% מהקרקע בהפקעה המתבצעת לפי חוק התכנון והבניה, ועד 25% בהפקעות לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור). שנית, עבור ה"מחוברים" הקיימים לקרקע (דוגמת בתים, מבנים, מתקנים הנדסיים, פאנלים סולאריים, גידולים חקלאיים וכיוצ"ב). שלישית, עבור הפגיעה עסקית (ככל שזו קיימת וניתנת להוכחה). ולבסוף, פיצויים עבור הייצוג המשפטי, הוצאות תכנון, מדידה ושמאות.

חישוב פיצויים בגין הפקעת מקרקעין:

הרשות המפקיעה, תערוך שומה מטעמה לבעלי המקרקעין, באמצעות שמאי מוסמך מטעמה. שומה מפורטת זו תשלח לבעל המקרקעין, ועל בסיסה תפעל הרשות. אלא שהאינטרס של הגוף המפקיע הוא לשלם פיצוי נמוך ככל הניתן. לפיכך, ניתן לתקוף את שיעור הפיצויים המוצעים בגין הפקעת מקרקעין, באחת משתי האפשרויות הבאות:

  • שמאות נגדית – על בעלי המקרקעין להציג חוות דעת של שמאי מוסמך מטעמם, שיוכל לסתור את חוות דעתו של שמאי הגוף המפקיע.
  • פנייה לוועדת השגות לעניין פיצויי הפקעה במשרד המשפטים – תיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), שתוקן בשנת 2010, קבע הליך של השגה על השמאות ועל גובה הפיצויים, באמצעות "ועדת השגות לעניין פיצויי הפקעה". תפקידה המרכזי של הוועדה הוא להכריע בסכסוכים בעניין סכום הפיצויים בגין הפקעת מקרקעין, וכן להכריע בסכסוכים כספיים הנובעים מביטול הפקעה, במסגרת מימוש הזכות להשבה, או הזכות לרכישה מחדש.

חשוב לשים לב: הוועדה להשגות מוסמכת לדון בהשגה על שומות מקרקעין, לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943, בלבד. היא אינה מוסמכת לדון בהפקעות לפי חוק התכנון והבניה, בהפקעות של רשויות מקומיות, בהפקעות ישנות (קרקע שפורסמה לגביה הודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות לפני יום 15/2/2010), או בסכסוך שאיננו על סכום הפיצויים.

ביטול הפקעת מקרקעין:

פעמים רבות, רשויות שהפקיעו מקרקעין, לא עושות בהם שימוש שנים רבות. בתי המשפט קבעו לא פעם, בנוגע להשתהותה של הרשות, כי "רשות שהפקיעה קרקע למטרה פלונית, ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה הקרקע, בעצם מחדלה זה מלמדת היא על עצמה כי אין היא זקוקה לקרקע שהופקעה: לא בזמן שהופקעה ולא למטרה שהופקעה למענה". ככלל, ניתן לומר כי ככל שעברו שנים רבות יותר, בהם המקרקעין שהופקעו לא מומשו לתכלית הציבורית, והרשות זנחה את מטרת ההפקעה, גדלים הסיכויים לביטול ההפקעה על ידי בית המשפט.

במסגרת שיקול דעתו, בוחן בית המשפט שורת שיקולים נוספים כגון טיב המטרה הציבורית, התקיימות ותקפות המטרה הציבורית במועד כיום, פעולות הרשות (תכנון או ביצוע) במהלך השנים, פעולה מדורגת של הרשות אם לאו, גודל הפרויקט הציבורי, המקרקעין הספציפיים באותו תא שטח, ועוד. בשורת התוצאה, מספר המקרים בהם ביטלו בתי המשפט הפקעות בעילת שיהוי הרשות בביצוע מטרות ההפקעה – היו נמוכים. עם זאת, בשנים האחרונות נראית מגמה של שינוי בבתי המשפט, המצביעה על מתן משקל גדול יותר לשמירת זכויות הקניין של הפרט, ולביטול הפקעות עבר.

כך, בעניין עע"מ 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה [פורסם בנבו], פסק כב' השופט דנציגר (בהסכמת כב' השופטים א' פרוקצ'יה וא' רובינשטיין) על ביטול ההפקעה, וסיכם  את פסק דינו במילים הבאות:

"לדידי, התנהלות מעין זו של הרשות – הפקעה רחבת היקף של קרקע הנחוצה, לכאורה, בדחיפות לצרכי ציבור, ולאחר מכן חוסר מעש מתמשך… ללא כל תכנית קונקרטית לעשות שימוש כלשהו בחלקות – אינה עולה בקנה אחד עם חובת ההגינות של הרשות המנהלית, עליה עמדנו לעיל, ועם חובתה לפעול באופן סביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה. התנהלות זו מעידה על זלזול בזכות הקניין של הבעלים המקורי ועל חוסר כבוד לזכויות היסוד של תושבי הרשות, אשר למענם היא קיימת. התנהגות כזאת אין בית משפט זה יכול לעודד."

פסקי דין עיקריים הפקעה:

פסקי הדין העיקריים בהם אושרה הפקעת מקרקעין: בג"ץ 75/57 מינה קלמס נ' הוועדה המקומית לבניה ותכנון ערים תל אביב-יפו [פורסם בנבו]; בג"ץ 1135/93‏ ‏טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622; עע"מ 319-05 יחזקאל בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב [פורסם בנבו];

פסקי הדין העיקריים בהם בוטלה הפקעת מקרקעין: בג"ץ (ירושלים) 174-88 הועדה המקומית לתכנון ובניה "המרכז" נ' יצחק אמיתי [פורסם בנבו]; בג"ץ 5091/91 נוסייבה נ' שר האוצר [פורסם בנבו]; ע"א 8565-06 אורה שיפמן נ' עיריית פתח תקווה [פורסם בנבו]; בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מ"י [פורסם בנבו]); ו-עת"מ (ת"א) 1781/09 יחזקאל מזובר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון [פורסם בנבו].

סיכום

נטילת קניינו הפרטי של אדם על ידי גוף ציבורי, היא החלטה כבדת משקל. למרבה הצער, לאור ההסדר החוקי הקיים כיום, פועלות הרשויות לממש את יכולתן להפקיע מקרקעין, ובמקביל – לשמור ולהיאבק על מקרקעין שנטלו בעבר, אולם לא עשו בהם שימוש במשך שנים ארוכות, תחת להחזירן לבעליהם המקוריים. בנושא הפקעת מקרקעין, בהווה או בעבר, יש חשיבות להתייעצות ולליווי של עורך דין מקרקעין מומחה ותיק ומנוסה. במשך למעלה מ-40 שנה, עוסק משרד וולר ושות' בתחום המקרקעין, נדל"ן, תכנון ובניה, הפקעת מקרקעין ומיסוי מקרקעין.

שתפו עם חברים
צרו איתנו קשר