סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה מאפשר לבעלי המקרקעין, שמקרקעיהם נפגעו עקב תכנית, לתבוע פיצויים מהוועדה המקומית לתכנון ובנייה על ירידת הערך שנגרמה להם. בתגובה, רשויות מקומיות יצרו פרקטיקה של “כתב שיפוי”, שנועד להבטיח כי במידה והוועדה המקומית תיאלץ לשאת בתשלום פיצויים בגין תביעות לירידת ערך, אזי אלה ישולמו על ידי יזמי התכנית. דהיינו, מטרתו העיקרית של כתב השיפוי היא להגן על הקופה הציבורית ולהבטיח כי נטל הפיצויים יוטל על מי שנהנה מההשבחה שיצרה התכנית. בעבר נקבע על ידי גופי התכנון, כי הפקדה של כתבי שיפוי תהווה תנאי למתן תוקף לתכנית. בית המשפט העליון שם קץ לנוהג (ולתנאי), והורה כי ועדה מקומית אינה רשאית לדרוש מיזם תכנית להפקיד בידיה כתב שיפוי. המחוקק, בתיקון 115 לחוק, החזיר את האפשרות להפקדת כתב שיפוי. סקירה ותובנות.
הבסיס הנורמטיבי
הזכות לתבוע פיצויים מוסדרת בסעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה, שזו לשונו:
“נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם, זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית…”
מקום שמקרקעין שחלה עליהם תכנית או שהם גובלים עם תחומה נפגעו כתוצאה ממנה, רשאי בעל המקרקעין או בעל זכויות בהם להגיש תביעה לפיצויים מהוועדה המקומית (רע”א 147/14 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו נ’ אברמוביץ). הסעיף חל הן על נזקים ישירים שעשויים להיגרם לבעלי מקרקעין בשל פעילות של רשויות התכנון, כגון הפחתת הערך של המקרקעין עקב שינוי הנורמות המשפטיות החלות עליהם בתכנית (למשל על ידי הפחתת אחוזי הבנייה), והן על נזקים עקיפים יותר של פגיעה שאינה נגרמת על-ידי התכנית עצמה, אלא נובעת מתחולת התכנית על מקרקעין סמוכים. ביסוד חובת הפיצוי המוטלת על הוועדה המקומית עומדים שיקולי צדק חלוקתי, הצדקה כלכלית, ועקרונות של הגינות, יעילות ושוויון.
הטלת נטל תשלום הפיצויים על הוועדה המקומית בגין פגיעה במקרקעין שנגרמת על ידי כל סוגי התכניות גרמה לכך שוועדות תכנון העבירו את הנטל הזה אל יזמי התכנית. קרי, העברת נטל הפיצויים מהכיס הציבורי לכיס הפרטי. ההעברה נעשית באמצעות הוראה המופיעה בתקנוני התכניות המחייבת את היזם למסור לרשות המקומית כתב התחייבות לתשלום הפיצויים בגין כל תביעה או דרישה לפיצויים שתוגש על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בגין התכנית. במלים אחרות, השתרשה פרקטיקה של הסכמי שיפוי, שבהם מתחייב היזם לשפות את הוועדה המקומית על חיוביה העתידיים בגין תביעות פיצוי על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.
עקרון חוקיות המנהל
סוגיית חוקיות הדרישה התגלגלה לפתחו של ביהמ”ש העליון (ע”א 5958/15 פרחי ביקל בע”מ נ’ הועדה המקומית לתכנון ולבניה – ראשון לציון). נאמר כי חרף העובדה שפסיקות בתי המשפט הכירו את הפרקטיקה לפיה נדרשים יזמים להפקיד כתבי שיפוי מפני תביעות לפי סעיף 197, הרי ששאלת החוקיות טרם נתקפה. בית המשפט העליון, בפסק דינם של כב’ השופטים דנציגר, הנדל וברון, קבע כי הרשות המינהלית רשאית ומוסמכת לעשות רק את אותן פעולות שהחוק הסמיך אותה לעשותן. זהו הביטוי של עקרון שלטון החוק בתחום המשפט המנהלי. הפעולה המנהלית חייבת להיות מבוססת על הסמכה בחוק (או מכוחו), ואסור לפעולה זו לחרוג מן הגבולות שנקבעו להסמכה. חובתה של הרשות הציבורית שלא לסטות מגדרי סמכותה על פי דין בולטת במיוחד בתחום המיסים ותשלומי החובה. כך גם בהטלת חיובים שניתן לראות בהם “מעין היטל או אגרה”, לרבות חיוב נדחה או מותנה, ככל שהרשות לא הוסמכה בדין להטילם.
חוקיות כתב השיפוי
פרק ט’ לחוק התכנון והבניה אינו מסמיך במפורש את הוועדה המקומית (ואף את הוועדה המחוזית או הארצית) לדרוש כתבי שיפוי. זאת, למעט מספר מצומצם של חריגים מפורשים. משלא קיימת הוראת דין המסמיכה את הוועדה המקומית לחייב יזם בתשלום עבור פיצויים, אין הוועדה המקומית רשאית לעשות כן. חובת הוועדה המקומית לפצות את הנפגעים מהתכנית, היא חובה מוחלטת, שלא ניתן להתנות עליה. מתן רשות לוועדה המקומית להעביר את החיוב בתשלום הפיצויים ליזמים, כמוה כהטלת מס ללא צו מפורש של המחוקק. גם אם הפקדת כתב שיפוי אינה עולה כדי הטלת חיוב כספי ממש, הרי שמדובר בנטילה מותנית (או מושהית) של כספו של האזרח. נטילה כזאת חייבת להיות מושתתת על בסיס חוקי מפורש. משלא קיימת הוראת דין המסמיכה את הוועדה המקומית להפקיד כתב שיפוי כתנאי למתן תוקף לתוכנית, הרי שאין תוקף חוקי לדרישה, והיא בטלה.
תיקון 115 לחוק התכנון והבניה – הסמכה לדרישת כתב שיפוי
פסק הדין של בית המשפט העליון, הביא את המחוקק לתת תוקף חוקי לכתב השיפוי. במסגרת תיקון 115 לחוק התכנון והבניה, אשר נכנס לתוקף בחודש אפריל 2017, נוסף סעיף 197א, המסמיך את הועדה לדרוש כתבי שיפוי, בקבעו –
“מוסד תכנון הדן בתכנית רשאי להתנות את הפקדת התכנית או את אישורה, בהפקדת כתב שיפוי מלא או חלקי מפני תביעות לפי סעיף 197, בשים לב, בין השאר, למהות התכנית והיקפה, למידת תרומתה לצורכי ציבור ולזהות הנהנים ממנה”
סעיף 197א(ג) קבע כי שר האוצר, בהתייעצות עם שר המשפטים, יקבע בתקנות נוסח אחיד לכתב שיפוי. זאת, במקום שכל וועדה מקומית תקבע לעצמה את הנוסח. בנוסף, קבע התיקון כי כתב שיפוי שניתן לפני מועד מתן פסק הדין, ייחשב כאילו הופקד מכוח דרישה לפי התיקון לחוק. זאת, במטרה שלא להתמודד עם אי הוודאות המשפטית לגבי תוקף של כתב שיפוי שניתן בעבר לוועדה, בהיעדר הסמכה חוקית.
בשורה התחתונה
בפועל, חוקתיות וסבירות תיקון 115 לחוק התכנון והבניה, טרם נבחנו על־ידי בית המשפט. אנחנו ממליצים לכל יזם המקבל דרישה להפקיד כתב שיפוי מהוועדה לתכנון ובניה, לבדוק האם מוסד התכנון מוסמך לדרוש את כתב השיפוי. זאת, בשים לב למהות התוכנית והיקפה, למידת תרומתה לצורכי ציבור ולזהות הנהנים ממנה. בנוסף, אנחנו ממליצים שלא להסכים לדרישת הוועדות לרשום הערת אזהרה בדבר הימנעות עשיית עסקה – שכן דרישה זו חסרת בסיס חוקי. בוודאי שאין להסכים לדרישה להפקדת ערבות בנקאית לזכות מוסד התכנון.
סוגיות נוספות בכתב השיפוי
היקף כספי של כתב השיפוי
היקף השיפוי נקבע בהתאם להסכמות בין הצדדים, אך בדרך כלל הוא כולל את סכום הפיצויים, הוצאות משפט, שכר טרחת עורכי דין ושכר טרחת שמאים. כתב השיפוי יכול להיות מוגבל בסכום או בלתי מוגבל, ויכול לכלול תנאים שונים כגון זכות היזם להתגונן מפני תביעות או להשתתף בהליכי המשא ומתן. חשוב לציין כי דרישת כתב השיפוי צריכה להיות סבירה ומידתית, ולהתחשב במכלול נסיבות העניין, לרבות היקף ההשבחה הצפויה ליזם והפגיעה הפוטנציאלית בבעלי המקרקעין הגובלים.
אחריות ביטוחית
סוגיה מורכבת נוגעת להיבט הביטוחי של כתבי השיפוי. מרבית פוליסות הביטוח של יזמים אינן מכסות התחייבויות מכוח כתבי שיפוי, מה שעלול להותיר את היזם חשוף לסיכונים כלכליים משמעותיים. לאור זאת, יזמים רבים מנסים לשלב בכתב השיפוי מגבלות סכום או להתנות תנאים שונים שיצמצמו את חשיפתם.
משך תוקפו של כתב השיפוי
בעוד שהתביעות לפי סעיף 197 מוגבלות לתקופה של שלוש שנים מיום אישור התכנית, השאלה היא האם כתב השיפוי ממשיך לחול גם לאחר מכן, למשל במקרה של הליכים משפטיים מתמשכים. הפסיקה נטתה לפרש את כתב השיפוי כמכסה את כל ההליכים הנובעים מתביעות שהוגשו במועד, גם אם הם נמשכים מעבר לתקופת ההתיישנות.
העברת זכויות ושינוי בעלות
במקרים של העברת זכויות במקרקעין או שינוי בזהות היזם, תיבחן השאלה האם כתב השיפוי ממשיך לחול, והאם ניתן להעבירו לגורם אחר. ככלל, כתב השיפוי מהווה התחייבות אישית של היזם המקורי, אך ניתן לכלול בו הוראות המסדירות את העברתו לגורמים אחרים, בכפוף להסכמת הוועדה המקומית.
שיפוי בגין תביעות שנדחו
האם היזם חייב לשפות את הוועדה המקומית גם בגין הוצאות הכרוכות בתביעות שנדחו? הפסיקה הכירה בזכות לשיפוי גם במקרים אלו, שכן הוועדה נדרשת להשקיע משאבים בהתגוננות מפני תביעות, גם אם בסופו של דבר הן נדחות.
שיקול דעת הוועדה בניהול הליכים משפטיים
סוגיה חשובה נוגעת למידת שיתוף היזם בניהול ההליכים המשפטיים. כידוע, היזם הוא שנושא בנטל הכלכלי, אולם הוועדה המקומית היא בעלת הדין הפורמלית (כנגדה מוגשת תביעה בגין ירידת ערך). הפסיקה קבעה כי יש לאפשר ליזם מעורבות סבירה בניהול ההליכים המשפטיים, אך הסמכות הסופית נותרת בידי הוועדה.
כתב שיפוי והיטל השבחה
“השבחה” היא עליית שווי מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. מקום שהשווי עלה בנסיבות שמקורן במעשי רשויות התכנון, יחוב בעל המקרקעין בתשלום היטל השבחה, בעבור הפעילות התכנונית המשביחה. היטל ההשבחה משולם על ידי הבעלים, לקופת הוועדה המקומית לתכנון ובניה. כספי היטלי השבחה נועדו לשמש את הרשות לכיסוי הוצאות הפיתוח הכרוכות בפעילות התכנון הכוללת בתחומה, מבלי שהשימוש יהא מוגבל לתכנית הספציפית שבגינה שולם ההיטל. להרחבה בנושא היטל השבחה, מוזמנים לעיין בסקירה כאן.
ביהמ”ש העליון קבע כי בעת עריכת שומת היטל השבחה של מקרקעין בעקבות תכנית משביחה, אין להביא בחשבון, בדרך של קיזוז מסכום ההשבחה, סכומים שיידרשו בעלי המקרקעין לשלם מכוח כתב שיפוי. קבלת טענה של קיזוז מאיינת למעשה את התכלית והתועלת לציבור (ההשבחה), זו ומחזירה את עלות הפיצויים לוועדה המקומית, באמצעות הקטנת סכום היטל ההשבחה. כאשר מועבר נטל הפיצויים על הכיס הפרטי, קיזוזו תוך הקטנת סכום היטל ההשבחה מחזיר את הנטל על הכיס הציבורי.
