פטור מהיטל השבחה עבור מוסד ציבורי

בחודש אוגוסט 2023, קבע בית המשפט העליון הלכה בתחום היטל ההשבחה, שסיימה מחלוקת של שנים. פסק הדין העקרוני דחה את עמדת המדינה ואת הפרשנות היצירתית, וקבע כי מוסדות ללא כוונת רווח (מלכ”רים) אינם חייבים בהיטל השבחה בעת מכירת הנדל”ן. מעבר לנושא העקרוני, ההשלכות לפסק הדין הן רחבות, ונוגעות לאוניברסיטאות, לרשויות המקומיות, בתי חולים, הכנסיות, ועוד. על מה מדובר?

מהו היטל השבחה?

היטל השבחה הוא תשלום חובה בעקבות אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג המעלים את שווי המקרקעין. החיוב בהיטל השבחה מבטא, בראש ובראשונה, את הרעיון לפיו על בעל המקרקעין לחלוק עם הציבור את ההתעשרות שנוצרה כתוצאה מפעולתה המשביחה של הרשות המקומית. בתי המשפט עמדו על הרעיון כי כוחו של היטל ההשבחה להגשים את תכליתו החלוקתית, נובע מכך שהכספים הנגבים כהיטל ישמשו לכיסוי הוצאות תכנון ופיתוח ברשות המקומית.

המישור המשפטי-הנורמטיבי פטור למלכ”רים מהיטל השבחה

לצד עיקרון היסוד של צדק חלוקתי, קיימים חריגים שונים לחובת תשלום היטל ההשבחה. אלה נועדו לאזן בין תכליתו המרכזית של ההסדר, לבין הצורך החברתי בקידומן של מטרות חשובות נוספות. אחד מאותם החריגים לפטור מהיטל השבחה, הוא פטור לגופים המקדמים מטרות ציבוריות. פטור זה מופיע בסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, הקובע –

“לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה: …  השבחה במקרקעין של מוסד לחינוך, לתרבות, למדע, לדת, לצדקה, לסעד, לבריאות או לספורט, או במקרקעין של הקדש ציבורי, כמשמעותו בחוק הנאמנות, התשל”ט-1979, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים, אם אותם מקרקעין או התמורה בעדם, משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות”.

תכליתו של פטור זה היא “לעודד פעילות של גופים הפועלים לטובת הציבור כנאמניו ולא לרווחתם הפרטית ולהקל על מימוש זכויות מושבחות במקרקעין שבבעלותם או בחכירתם מקום שהמקרקעין משמשים או מיועדים לשמש לאחת המטרות הציבוריות המפורטות בסעיף”. פעילויות בתחום החינוך, מדע, דת, סעד ובריאות, לדוגמה – תורמת לקידומו של האינטרס הציבורי הרחב, ובכך מהווה תחליף שקול לחיוב הכספי הכרוך בהיטל. קבלת הפטור כרוכה בהתקיימות ארבעה תנאים מצטברים. ראשית, התרחשות השבחה במקרקעין השייכים לנישום. שנית, הנישום הוא מוסד הפועל לאחת המטרות המנויות בסעיף או הקדש ציבורי. שלישית, עיסוקו של המוסד או ההקדש אינו לשם קבלת רווחים. ורביעית, “המקרקעין או התמורה בעדם” משמשים או מיועדים לשמש למטרות הנזכרות בסעיף.

הרקע לעתירה

ההליך נסב על סוגיית חיובה של המשיבה, הכנסייה האוונגלית האפיסקופלית בירושלים ובמזרח התיכון, בהיטל השבחה, בגין מכירת זכויותיה במקרקעין המצויים בעיר רמלה. במקרה זה, על המקרקעין חלה תכנית מפורטת, המאפשרת הקמת דיור מוגן/בית אבות. הכנסיה הגישה, בהתאם לתכנית, בקשה להוצאת היתר בניה לצורך בנייתו של בית דיור מוגן בן 170 יחידות דיור, וזו אושרה בכפוף לתנאים. הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמלה, שלחה דרישה לתשלום היטל השבחה, לכנסיה. הכנסיה הגישה ערר על דרישת התשלום האמורה לוועדת הערר, אך נדחתה. בהמשך, המשיבה הגישה ערעור על החלטה זו לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. בית המשפט המחוזי דחה את ערעורה של הוועדה המקומית, וזו הגישה בקשת רשות ערעור, לבית המשפט העליון. בר”מ 9231/20 הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמלה נ’ הכנסייה האוונגלית האפיסקופלית בירושלים, מפי כב’ השופטת ד’ ברק-ארז, ובהסכמתן של כב’ השופטות וילנר ו-כנפי שטייניץ.

הדיון המשפטי

המחלוקת העיקרית היא מה משמעות המילים “או התמורה בעדם”. לטענת הכנסיה, מטרת מילים אלו להרחיב את מעגל הזכאות לפטור, כך שזה יינתן גם במקרים בהם מכר המוסד הציבורי את המקרקעין שבבעלותו ובלבד שישתמש בתמורה שתתקבל בעדם לקידום אותן המטרות הציבוריות שהמחוקק ביקש לעודד. זאת, ללא תלות בייעוד המקרקעין הנמכרים ומתוך מטרה לקדם פעילות ציבורית בכל רחבי הארץ. מנגד, עמדות היועצת המשפטית לממשלה והמבקשת נשענות על תכלית “רזה” יותר. בהתאם לכך, אין בתוספת מלים אלו כוונה להחיל את הפטור אף במקרים שבהם המקרקעין של המוסד הציבורי אינם מיועדים או משמשים בעצמם למטרות ציבוריות. חלף זאת, לשיטתן, כל שביקש ההסדר לעשות הוא להשוות בין דרכי המימוש של מקרקעין המיועדים למטרות אלו. כך, יובהר שפטור זה חל, בין אם המוסד בוחר לממשם בדרך של הוצאת היתר בנייה, ובין אם בדרך של מכר.

לשון החוק – פרשנות

בהתאם לנוסח העדכני של החוק, כפי שנקבע בתיקון מס’ 53, יש לפרש את הסיפא של סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית כך שדי בכך שתתקיים אחת מבין שתי חלופות לצורך תחולת הפטור. הראשונה – שהמקרקעין עצמם משמשים או מיועדים לשמש לאחת המטרות המנויות בסעיף; השנייה – שהתמורה המתקבלת בעד המקרקעין, כאשר מדובר במימוש על-ידי מכר, משמשת או מיועדת לשמש לאותן המטרות. בימ”ש ציין כי פרשנות זו נתמכת בראש ובראשונה בלשונו הפשוטה של הסעיף המשמיעה כי בפנינו סעיף שנועד לעגן שתי חלופות עצמאיות לצורך תחולת הפטור. לשונו של הסעיף נוטה בבירור לטובת המשיבה. כך, ולמעשה נקודת מוצא זו כלל אינה שנויה במחלוקת, השימוש הרגיל במילה “או” נועד לבטא בשגרה הבחנה בין מספר תנאים או אפשרויות חלופיות.

תכלית החוק לפטור מהיטל השבחה של מלכ”רים

הסוגיה הפרשנית שבפנינו מערבת הכרעה בין שיקולי מדיניות שונים, שיש ביניהם מתח מובנה. חלק מהשיקולים הגיוניים וסבירים. הפרשנות זו משרתת תכליות חשובות אחרות הנוגעות לסיוע למוסדות הפועלים לטובת מטרות ציבוריות. אולם, במכלול השיקולים, כב’ השופט ברק-ארז פסקה כי אין בכוחם של שיקולי המדיניות להכריע את הכף כנגד לשון החוק. זאת במיוחד בשים לב לכך שלא ניתן לומר ששיקולי מדיניות אלה מצביעים בצורה חד משמעית על כך שיש להעדיף את הפרשנות המצמצמת לסעיף. לפיכך, דחה בית המשפט את עמדת הוועדה המקומית לתכנון ובניה.

מה ההשלכות (ומה יוצא לי מזה)?

לפסק הדין הפוטר היטל השבחה למלכ”רים, השלכות דרמטיות, במספר מובנים:

• מלכ”רים יוכלו למכור מקרקעין שלא משמשים אותם (לרבות כאלו שהתקבלו כתרומה או בירושה), לכל גורם. במילים אחרות, בית המשפט העליון נותן העדפה לביצוע עסקת מכירה (הפטורה מהיטל השבחה), לעומת השכרה, שאינה פטורה מהיטל השבחה.
• מלכ”רים המבקשים לבצע בניה על מקרקעין לצורך מימון מטרות ציבוריות, צריכים לבצע, מראש, תכנון מס חוקי.
• רשויות מקומיות לא יוכלו עוד להסתמך על היטל ההשבחה של המלכ”רים. משמע, קופת הרשויות המקומיות תינזק, מעסקאות מקרקעין שיבצעו מלכ”רים. לדוגמה, קופות חולים, אוניברסיטאות, מלכ”רים גדולים, חברות לתועלת הציבור, ועוד).

בדיקה משפטית מקצועית של עורך דין מקרקעין 

החקיקה הקיימת בתחום של היטל השבחה לוקה בחסרים רבים. בין היתר, ניסוחים לא ברורים, חוסר עדכניות להתפתחויות בתחום התכנון והבנייה, ועוד. מעבר לקשיים אלה, עולות גם שאלות הנוגעות לפן היישומי של דיני היטל ההשבחה. כל אלה מייצרים חוסר וודאות משפטית, סיכונים והזדמנויות. עסקה במקרקעין מורכבת ממאות נתונים ותנאים, מפסיקה משתנה, מהוראות מקצועיות וכיוצ”ב. משרד וולר ושות’ מעניק ללקוחותיו את הידע המשפטי הנדרש לביצוע העסקה במקרקעין, ואת הערך המוסף של עורך דין מיסוי מקרקעין. עם ניסיון של למעלה מ-40 שנה, מיומנות, הבנה, ידע מקצועי רב-תחומי, ניהול סיכונים, אנו מייצגים היטב את אלפי לקוחותינו. צרו קשר, עכשיו.