חוק חופש המידע ברשויות המקומיות

עקרון השקיפות הוא אחד מאבני היסוד של שלטון החוק והמינהל התקין. הוא מבטא את חובתה של מערכת שלטונית לפעול באחריות, ביושרה ובשיתוף הציבור אותו היא משרתת. השקיפות אינה רק רעיון ערכי; היא באה לידי ביטוי מעשי בזכות הציבור לקבל מידע על פעילות הרשויות הציבוריות. זכות זו נבחנת לפי מידת החשיפה, הנגישות והזמינות של המידע המצוי בידי רשויות אלה. סקירה קצרה בנושא חוק חופש המידע ברשויות המקומיות.

רקע

חוק חופש המידע, התשנ”ח-1998 נכנס לתוקפו במאי 1999 ונועד להנהיג בישראל את “מהפכת השקיפות”. מטרתו העיקרית היא להטמיע תפיסת יסוד של שיתוף במידע המוחזק בידי הרשויות השלטוניות. החוק מגדיר מי הן הרשויות הציבוריות שהחוק חל עליהן, וביניהן גם רשות מקומית, וקובע כי האחראי לביצועו הוא שר המשפטים. בחוק נקבעו חובות שונות החלות על הרשויות הציבוריות בנוגע לפרסום מידע שברשותן. כן נקבע כי לכל אזרח קיימת הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית. לצד זאת, קבע החוק סייגים 2 ישראלי או תושב למסירת המידע וכן קבע סוגי מידע שחל איסור על הרשות הציבורית למוסרם או שהיא אינה מחויבת למוסרם.

מבקש מידע אשר הרשות החליטה לדחות את בקשתו או להיענות לה רק באופן חלקי, יכול לעתור כנגד החלטת הרשות לבית משפט לעניינים מינהליים. בעשורים האחרונים מאז הוחל החוק, פסיקות שונות שניתנו בעתירות מינהליות לפי חוק חופש המידע או בערעורים עליהן לבית המשפט העליון, חידדו את ההכרה בזכותו של הפרט לקבל מידע כחלק ממימוש האינטרס הציבורי.

איזון בין זכויות

בדומה לזכויות אחרות, הזכות לקבלת מידע אינה מוחלטת, ובנסיבות מסוימות היא נדחית מפני זכויות אחרות הראויות אף הן להגנה. זאת, נוכח העובדה שהחוק “מכיר בכך שהאינטרס הציבורי מחייב לאזן בין הרצון לקבל מידע שייתכן שקיים בידי הרשות הציבורית, לבין הצורך לאפשר לרשות למלא את תפקידיה ביעילות לטובת הכלל“.

המסד הנורמטיבי

חוק חופש המידע נועד להנהיג בישראל את “מהפכת השקיפות”. החוק מטיל חובות על הרשויות הציבוריות בסוגיות של שקיפות ודיווח לציבור, וכן מעגן את זכות האזרח לקבל מהן מידע, הן במישור המהותי של קביעת הזכות בדין והן במישור הפרוצדורלי של הסדרת הזכות: קציבת לוחות זמנים ומינוי הגורם האמון על יישום החוק. על פי החוק, מידע הוא “כל מידע המצוי ברשות ציבורית, והוא כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב”. בדברי ההסבר להצעת החוק מטעם הממשלה, נכתב כי “הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות היא אחת מזכויות היסוד במשטר דמוקרטי. היא תנאי בסיסי להגשמתו של חופש הביטוי ולמימוש זכויותיו הפוליטיות והאחרות של אדם בכל תחומי החיים. נגישות רבה יותר למידע תסייע לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם, ותאפשר גם בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי השלטון”.

החוק מונה את הרשויות הציבוריות שהחוק חל עליהן ובכללן הרשויות המקומיות, וקובע כי ראש הרשות ימנה מקרב עובדי הרשות, ממונה על העמדת מידע לרשות הציבור, על הטיפול בבקשות לקבלת מידע ועל יישום הוראות החוק (הממונה על העמדת מידע לציבור). מכוחו של החוק הותקנו תקנות שונות שתכליתן, בין היתר, להסדיר את ההתנהלות הציבורית בנושא חופש המידע.

שלושה טעמים עיקריים להכרה בזכות הציבור לחופש מידע:

• זכות היסוד לחופש הביטוי, שתלויה בזכות למידע. באמצעות המידע יכול הפרט להגשים טוב יותר את הזכות לחופש הביטוי ואת מנגנון הבקרה הציבורי על השלטון.
• הטעם השני הוא בקרה על מעשי השלטון – שמירה על עקרון שקיפות הממשל והנגשת המידע המוחזק בידיו מגבירות את אחריותו לפעולותיו. שקיפות המידע מסייעת למנוע ניצול לרעה של כוח השלטון, ויש בה כדי להרתיע את הרשויות מביצוע פעולות החורגות מן המותר או הראוי.
• הטעם הקנייני – ביסודו מונחת התפיסה כי המידע שבידי הרשויות הציבוריות שייך למעשה לציבור, וכי הרשויות המחזיקות במידע אינן אלא נאמן של הציבור. “מידע שרשות הציבור מחזיקה בו אין הוא קניינה של הרשות. קניינו של הציבור הוא… וממילא אסורה היא לנהוג בו דרך בעלים משל ירשה אותו מאבותיה“. הזכות לחופש המידע נועדה למעשה להציע לבעליו החוקיים של המידע אפשרות גישה אליו.

פרט למידע שחובה על רשות ציבורית לפרסם לכלל הציבור, חוק חופש המידע מעניק לאזרחים ולתושבים זכות לקבלת מידע, הן בנושא הנוגע במישרין אליהם ושיש להם אינטרס אישי בו, והן לקבלת מידע בעל אופי ציבורי ויהא הטעם לבקשת המידע אשר יהא.

שקיפות המידע – פרסום מידע לידיעת הציבור

חוק חופש המידע קובע כי הרשות הציבורית נדרשת לפרסם לציבור דין וחשבון שנתי הכולל מידע על אודות פעילותה, תחומי אחריותה, תפקידיה וסמכויותיה וכן דיווח של הממונה על יישום חוק חופש המידע ברשות. כמו כן, עליה להעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת ואשר יש להן נגיעה או חשיבות לציבור ומידע על איכות הסביבה. אשר לרשות מקומית, החוק קובע כי עליה לפרסם גם את חוקי העזר שלה. החוק מציין את אופן פרסום המידע – באמצעות אתר הרשות באינטרנט, אך רק לגבי המידע על איכות הסביבה. תקנות חופש המידע, התשנ”ט-1999 קובעות כי הדו”ח השנתי של הרשות הציבורית יפורסם אף הוא באתר האינטרנט הרשותי.

פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות קובעות כי על הרשויות המקומיות להקים ולהפעיל אתר אינטרנט “נגיש לציבור ללא תשלום”, שבו יפרסמו כל מידע שעליהן לפרסם על פי דין בעיתון או ברשומות, חוקי עזר שאושרו, תמצית התקציב המאושר, תמצית דוחות כספיים שנתיים ועוד; פרוטוקולים והקלטות או תמלילים של ישיבות המועצה בדלתיים פתוחות; והטפסים הנדרשים לקבלת השירותים שהיא מספקת.

לצד הוראות חוק חופש המידע, פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות, קיימות הוראות בדברי חקיקה נוספים הדנים בפעילות המוניציפלית אשר מחייבות את הרשויות המקומיות בפרסום מידע.

שיתוף המידע – מסירת מידע למבקשים

חוק חופש המידע מעניק לאזרח או לתושב זכות רחבה לקבל מידע מרשות ציבורית, גם אם אין למבקש אינטרס אישי במידע, או שהמידע אינו נוגע לו במישרין, והרשות מחויבת לשתף את המידע שהיא מחזיקה בו. חידושו של החוק ותרומתו הציבורית נעוצים ביכולת לבקש ולקבל מידע בעל אופי ציבורי, ללא צורך בציון הסיבה שבגללה מתבקש המידע ובלי צורך להסביר אותה. במישור המהותי, הדבר נועד לקדם את האידאל הדמוקרטי של שותפות והשתתפות הציבור בעיצוב המרחב הציבורי, ובתוך כך לוודא כי האינטרס המתבקש של שלטון מקומי לפעול בנאמנות למען רווחת תושביו ולמען שיפור מתמיד באיכות חייהם אכן מתקיים.

בחוק חופש המידע נקבע כי אם קיבלה הרשות הציבורית בקשה לקבלת מידע מאזרח או מתושב, תעמידֹו לרשות מבקש המידע על פי בקשתו. זאת, למעט באותן נסיבות מסוימות או במקרים שפורטו בחוק, שבהם רשאית הרשות הציבורית לדחות את הבקשה לקבלת המידע. בתקנות חופש המידע (אגרות), התשנ”ט-1999, קיימים תעריפי האגרות שישולמו על ידי מבקש המידע בעבור בקשה לקבלת מידע והנסיבות המקנות פטור מתשלום אגרות.

סירוב למסירת מידע (סעיף 9)

עילות הסירוב הנוגעות לתוכנו של המידע המבוקש נחלקות לשתי קטגוריות:

• מקרים שבהם אסור לרשות למסור מידע (סעיף 9(א)). כל שעל הרשות לעשות, הוא לבחון שהמידע הרלוונטי אכן נכנס לגדר הסוג האמור, לעניין הקטגוריה השנייה, עליה לבחון אם האינטרס שמאחורי דרישת הגילוי אינו בעל ערך עדיף על האינטרס לחיסוי. (הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 3.1000). בין השיקולים הם אי מסירת מידע מחשש לפגיעה בביטחון המדינה; חשש לפגיעה בפרטיות; או מידע שאין לגלותו על פי כל דין.
• מקרים שבהם אין היא חייבת למסור מידע (סעיף 9(ב)). בגדר מקרים אלו נכללים חשש לשיבוש פעולתה של הרשות; מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב; פרטי מו”מ עם גוף מחוץ לרשות; חסיונם של דיונים פנימיים; שיטות ואופן ניהול פנימי, שאין לו נגיעה או חשיבות לציבור; סוד מסחרי; מסירת מידע סודי; ועוד.

סעיף 9(א) לחוק קובע בסעיפים 11-10 כי גם במקרה שבו מתקיים אחד מהסייגים המנויים בסעיפים האמורים, עדיין נדרשת הרשות להפעיל שיקול דעת רלוונטי ולבחון שמא יש מקום להורות על העברת המידע המבוקש, או חלק ממנו.

הפעלת שיקול דעת במסירת המידע (סעיף 10)

מסירת פרטים חלקיים (סעיף 11)

פרקי הזמן הקבועים בחוק

חובת פרסום הנחיות מנהליות

הנחיות מינהליות הן הוראות גמישות שהרשות קובעת לעצמה על מנת להדריך אותה בפעולתה העתידית, מקום שהפעלת הסמכות נעשית באופן תדיר ושגרתי. לפרסום ההנחיות המנהליות חשיבות מרכזית בשמירה על זכויות הציבור ובדאגה לכך שפעולת הרשות לא תהיה בגדר “תור הנסתר”. פרסומן של הנחיות האכיפה הנוגעות לחניה בעיר חשוב לרבבות העוסקים במלאכת חיפוש החניה בעיר תל אביב-יפו. פרסומן של הנחיות האכיפה יוכל לאפשר פיקוח על קיום ההנחיות באופן שוויוני וראוי. בהיעדר פרסום יכולה המאשימה לבחור מתי לאכוף ונגד מי, ואין מפקח ואין דואג לשוויון. פרסום גלוי של מדיניות האכיפה יאפשר בקרה ציבורית וביקורת שיפוטית על אופן קיום הנהלים. מדיניות האכיפה צריכה להיות ברורה גם לאוכפים וגם לציבור. אלו גם אלו צריכים לדעת ולהבין מהן הוראות הדין החל.

תנאים מצטברים להקמת חובת הפרסום

סעיף 6(א) לחוק מלמד כי על מנת שהרשות תחויב בהעמדת ההנחיות המנהליות שלה לרשות הציבור, צריכים להתקיים מספר תנאים: (1) מדובר בהנחיות מנהליות כתובות (2) שהרשות פועלת על פיהן (3) ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור. הדרישה לקיומם של שלושת התנאים היא קומולטיבית, די שלא מתקיים תנאי אחד ולא קמה חובה להעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המנהליות. מאחר שהנוהל המבוקש אינו תקף, הוא בוטל, והמשיבה אינה פועלת על פיו – הרי לא קמה החובה מכוח סעיף 6(א).

חוות דעת משפטיות – אינן בגדר הנחיות מנהליות

ככלל, חוות דעת משפטיות הניתנות על-ידי מערך הייעוץ המשפטי אינן מהוות הנחיות מינהליות, זאת מאחר שאינן מבטאות ככלל מדיניות, אלא אך משקפות פרשנות מוסמכת של הדין. כך, חוות הדעת האמורות אינן מרכזות נהלי עבודה או קווים מנחים לאופן ההפעלה הרגיל של שיקול הדעת המינהלי, כי אם מבטאות את המצב המשפטי המצוי מבחינתה של הרשות – כלומר הפרשנות המחייבת של הדין עצמו וגבולות המותר והאסור במסגרתו. וראה עע”מ 6329/20  גיא זומר נ’ הממונה על חופש המידע במשרד המשפטים.

המלצות מקצועיות לרשויות המקומיות בנושא חופש המידע ועקרון השקיפות

עיגון מדיניות שקיפות ברשות המקומית

על כל רשות מקומית לגבש מדיניות רשמית בנושא חופש המידע, אשר תסדיר את עקרונות השקיפות ותהווה בסיס לפעילות עובדי הרשות. המדיניות צריכה להבהיר את מחויבות הרשות לפרסום מידע יזום, טיפול יעיל בבקשות למידע, ומתן שירות לציבור בגישה פתוחה ומכבדת. בניסוח המדיניות יש להסתמך על העקרונות שנקבעו בחוק, בפסיקה, שלפיהם מידע ציבורי הוא משאב של הציבור והרשות אינה אלא נאמנה עליו.

מינוי ממונה על חופש המידע והבטחת עצמאותו

הרשות חייבת למנות ממונה על חופש המידע מקרב עובדיה. אך, מעבר לדרישת החוק, מומלץ להבטיח כי הממונה יהיה בעל הכשרה והבנה משפטית נאותה. יש להעניק לו סמכויות ברורות, משאבים מתאימים ועצמאות יחסית, על מנת שיוכל לאכוף את הוראות החוק מבלי להיתקל בחסמים פנים-ארגוניים או לחצים בלתי ראויים.

שדרוג מערך הפרסום היזום

אף כי החוק והתקנות מפרטים את סוגי המידע שיש לפרסם, הפרקטיקה המומלצת היא להרחיב את הפרסום היזום ולפרסם מידע גם מעבר לחובה המינימלית. בכל מקרה, יש לוודא פרסום מלא של חוקי עזר בתוקף,  דו”חות כספיים ותקציביים, פרוטוקולים ותמלילים מישיבות המועצה, נהלים פנימיים בעלי השלכה ציבורית, ונתונים סביבתיים ומידע על איכות הסביבה. על המידע להיות עדכני, נגיש ומונגש.  

עמידה בלוחות זמנים למענה לפניות

בהתאם לחוק ולתקנות, יש לעמוד במועדים הקבועים למתן מענה לבקשות מידע. מומלץ להקים מערכת ממוחשבת לניהול ומעקב אחר בקשות מידע, שתסייע לצמצם חריגות בזמנים ולנהל בקרה שוטפת. בנוסף, נתוני המערכת יוכלו לשמש לצורך הדיווח ליחידה הממשלתית לחוק חופש המידע.

הפעלת שיקול דעת מאוזן בבחינת חריגים

כאשר נבחנת בקשה למידע, יש לערוך איזון ענייני בין עקרון השקיפות לבין עילות הסירוב שבחוק (למשל פגיעה בפרטיות, בביטחון הציבור או בזכויות מסחריות). ההחלטה צריכה להתבסס על עקרונות הפסיקה: מינימיזציה של סירוב למסור מידע ושאיפה לאיזון מידתי ולא שרירותי.

מתן נימוקים ברורים להחלטות

כאשר בקשה למידע נדחית, יש למסור למבקש הנמקה מפורטת לעילות הדחייה. שקיפות בהחלטות הרשות עצמה מחזקת את אמון הציבור ומאפשרת ביקורת שיפוטית אפקטיבית במידת הצורך.

קיום השתלמויות והכשרות תקופתיות

יש להקפיד על עריכת השתלמויות מקצועיות לעובדי הרשות ולחברי המועצה, בנושאי חופש המידע, נגישות המידע וזכויות הציבור.

שיתוף פעולה עם היחידה הממשלתית לחופש המידע

הרשות המקומית צריכה לפעול בשיתוף פעולה שוטף עם היחידה הממשלתית לחופש המידע, לקבל הנחיות מקצועיות, להיעזר בתמיכה משפטית ולהשתתף בפורומים ארציים שמקדמים סטנדרטים אחידים.

פרסום דו”חות שנתיים ובקרה עצמית

הרשות המקומיות מחויבת לפרסם דו”ח שנתי על יישום החוק. מעבר לכך, מומלץ לערוך ביקורת פנימית תקופתית על תהליכי השקיפות ומסירת המידע. ניתוח דו”חות סטטיסטיים יכול לסייע בזיהוי מגמות, איתור צווארי בקבוק והטמעת שיפורים מערכתיים.

עידוד תרבות של פתיחות ושקיפות רצונית

לבסוף, חשוב להבין כי שקיפות אינה רק חובה חיצונית אלא ערך ניהולי. רשות מקומית השואפת לאיכות ניהולית צריכה לעודד פתיחות יזומה, לאמץ גישה שירותית כלפי בקשות המידע, ולראות בציבור שותף ולא יריב.

משרד וולר ושות’ נמנה עם המשרדים המובילים בתחום דיני המינהל הציבורי, הרשויות המקומיות וחופש המידע, ומלווה רשויות ותאגידים עירוניים בגיבוש מדיניות שקיפות, בכתיבת נהלים ובייצוג משפטי בסוגיות חופש מידע ועתירות מינהליות, תוך הקפדה על סטנדרטים מקצועיים גבוהים וראייה מערכתית רחבה. צרו קשר עכשיו.