על אף המסגרות הקיימות בחוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל”ו–1976 וחוק חובת המכרזים, התשנ”ב–1992 קיימים פערים רגולטוריים המאפשרים חדירת גורמי פשיעה מאורגנת והתנהלות אסורה במכרזים – לרבות בשלטון המקומי ובתחום המקרקעין. משרד המשפטים הפיץ לאחרונה תזכיר חוק עסקאות גופים ציבוריים (תיקון מס’ 12)(פסילת ספקים בשל מעורבות בפשיעה מאורגנת), התשע”ה-2024. בתמצית, התיקון לחוק מגדיר תנאים לביצוע התקשרויות עבור גופים ציבוריים, וקובע כי עסקה של המדינה עם ספק תהיה מותנית בכך שהספק יציג אסמכתה על כך שאין מניעה להקשר עימו בשל פגיעה אפשרית בביטחון ושלום הציבור, ובהתאם לשיקולים המובאים בתיקון המוצע. סקירה.
רקע והצורך בחקיקה היקף הרכש הציבורי והצורך ברפורמה
כל עסק הפועל בישראל יכול להיות צד לעסקה עם גוף ציבורי, ללא צורך ברישום מקדמי, למעט בעסקאות עם מערכת הביטחון, כאשר הבחינה של התאמת הספק לצרכי הגוף הציבורי נעשית על ידי ועדת המכרזים במסגרת הליך הרכש הספציפי. מצב זה נועד לעודד תחרות ומגוון רחב ככל הניתן של ספקים הנותנים שירותים לממשלה. הנחת המוצא היא שעידוד תחרות וגיוון של ספקים היא ערובה לשמירה על מנהל תקין, וליעילות בעבודת גופים ציבוריים, וכן תנאי הכרחי להפקת תועלת כלכלית מרבית ביחס למשאב הציבורי. בעת אישור התקשרות או בעת עריכת מכרז לוועדות מכרזים סמכות לבחון מגוון רחב של שיקולים ביחס לספקים פוטנציאלים; בין היתר מוסמכת ועדת מכרזים של גוף ציבורי לבחון, בכפוף להוראות הדין, את ניסיון העבר של הספק, את איכות הצעתו, וכן קיומו של עבר פלילי רלוונטי, בכפוף להוראות חוק המידע הפלילי ותקנות השבים, התשע”ט-2019, וליתר הוראות הדין.
אולם למרות קיומם של חוק עסקאות גופים ציבוריים, חוק חובת המכרזים, והוראות מועצת מקרקעי ישראל, הכלים העומדים לרשות ועדות המכרזים אינם מספקים להתמודדות עם אתגרי החדירה המאורגנת של גורמי פשיעה. אלה עושים שימוש בחברות קש, זיוף מסמכים, סחיטה והלבנת הון, ומתמקדים בעיקר במכרזי תשתיות, הקצאת קרקעות ומכרזי רכש ברשויות מקומיות. התופעה פוגעת בתחרות ההוגנת, מצמצמת את היצע השירותים ומשאירה את גופים ציבוריים בקיפאון או בעלויות מופרזות – על חשבון הציבור הרחב. בהתאם לנתונים שהוצגו על ידי משטרת ישראל, קיימת בישראל תופעה של מעורבות ואף השתלטות גורמי פשיעה על מכרזים בתחומים שונים של גופים ציבוריים ובכלל כך בשלטון המקומי ובפרט ביישובי החברה הערבית. בנוסף לכך, בשנים האחרונות זוהתה מעורבות הולכת וגוברת של גורמי פשיעה הן במכרזי תשתיות של מדינת ישראל, והן בתחום המקרקעין.
הסכנה שבחדירת פשיעה מאורגנת למכרזים
גורמי פשיעה מאורגנת חדרו בשנים האחרונות באופן מתוחכם להליכי המכרז ברשויות המקומיות, בעיקר ביישובים ערביים, וכן למכרזי תשתיות לאומיות. על-פי נתוני משטרת ישראל ומשרד מבקר המדינה, ניכרת מגמה של שימוש בחברות־כסות, סחיטה, דרישת “תשלום חסות” וניפוח עלויות. פעילות זו פוגעת ישירות בשקיפות ובהגינות התחרותית, ושוחקת את אמון הציבור במערכת הרכש הממשלתית. ההשלכות הכלכליות, החברתיות והביטחוניות הנן כדלקמן:
- עלייה בעלויות וירידה באיכות. ניפוח תקציבי הפרויקטים והתעלמות מתקני הבטיחות הנדרשים מעלים את הסיכון לכשלים טכניים, לעיכובים ולפגיעה בחיי אדם.
- פגיעה בתחרות ההוגנת. ספקים תקינים ומיומנים נמנעים מלהגיש הצעות או נדחקים החוצה, מה שיוצר מונופול ובעיקר חוסר בחירה עבור הגופים הציבוריים.
- הלבנת הון והרחבת פעילות פלילית. מכרזים משמשים כערוץ להלבנת כספים, תוך שימוש בתשתיות הממשלתיות להפצת כספים “לגיטימיים” לטובת המשך פעילות פשיעה.
- שחיקת אמון הציבור. חשיפת פרשות הונאה מהמעלה הראשונה במכרזים פוגעת באמון הציבור במערכות השלטון ומחלישה את הלגיטימציה של מוסדות המדינה.
משמעויות מבחינת הקצאת מקרקעין
כמו כן, היבטים אלו מקבלים משנה תוקף בתחום הקצאת מקרקעי ישראל, וזאת לנוכח העלות הגבוהה של נכסי מקרקעין, האפשרות לשמירת ערכם לאורך זמן והיכולת לרכושם באופן ישיר באמצעות מכרז פומבי, גם על ידי אנשים פרטיים, אשר הופכים את תחום המקרקעין לאטרקטיבי במיוחד לגורמים המעורבים בפשיעה מאורגנת. חדירה זו של גורמי פשיעה חמורה ומאורגנת מתבצעת לעיתים באופן ישיר, ולעיתים באמצעות חברות קש, שליטה עקיפה, איומים, סחיטה או הצגת מראית עין של פעילות עסקית לגיטימית. מעבר להיקף העסקאות המתבצעות על ידי רשות מקרקעי ישראל (להלן – רמ”י) באופן ישיר, חדירתם של גורמי פשיעה משפיעה על כלל הפעילות הכלכלית הנלווית להקצאות אלו ולמימושן בפועל – ובכלל זאת התקשרויות עם קבלני ביצוע, ספקי שירותים, מתכננים, נותני שירותים פיננסיים וגופים עסקיים נוספים. בכך, המכרזים שמנהלת רמ”י יוצרים מנוף כלכלי רחב היקף, והשפעתם חורגת מן ההקצאה עצמה ומשתרעת על שווקים נרחבים בכלכלה הישראלית.
פערים רגולטוריים ומחדלי אכיפה
במצב החוקי כיום ישנו פער בין היקף ההשפעה הכלכלית של מכרזי המדינה, על כלל גופיה הציבוריים, לבין הכלים המוגבלים הנתונים כיום בידי ועדות המכרזים של גופים אלו לצורך מניעת מעורבות של גורמי פשיעה אשר פועלים באופן מאורגן, ויכולים להתאים את עצמם ואת המבנה התאגידי שלהם לדרישות הפורמליות של הליכי הרכש והקצאת מקרקעי ישראל ובכך לעקוף את המנגנונים הקיימים למניעת השתתפותם. נסביר:
סמכויות מוגבלות של ועדות המכרזים
למעט בחקיקה ייעודית, ועדות המכרזים רשאיות לבחון כשירות מקצועית, ניסיון עבר ורקע פלילי על פי גזר דין. וועדות המכרזים אינן מורשות לפסול ספקים על סמך חוות דעת משטרתיות או ממצאים מודיעיניים מנהליים בלבד, וזאת ללא פתיחת הליך פלילי אשר עשוי להימשך שנים.
חוסר מנגנון סינון חברות־כסות
על אף דרישות במכרזים, אין דרישה ברורה לשקיפות מלאה של מבנה ההון ובעלי השליטה בחברות המתמודדות במכרז. עובדה זו מאפשרת לגורמים עברייניים להסתתר מאחורי מבנים תאגידיים מורכבים ולזייף מסמכים, ללא בדיקה מוקדמת לאיתור קשרים פליליים. ראו עוד: הצעה תכסיסנית במכרז.
העדר גוף מרכזי לפיקוח ותיאום
חסר גוף ממשלתי אחוד שאוסף, מנתח ומפיץ מידע על אירועי חשד למעורבות פשיעה במכרזים. העדר מנגנון תיאום והעברת מידע באופן חוקי בין רשויות, מקשה על זיהוי מוקדם של דפוסים פליליים ומתן תגובה מיידית.
משך והיקף ההליכים הפליליים
פסילת ספקים על בסיס עבירה פלילית מצריכה הליך של חקירה, כתב אישום ומשפט – הליך שאורך מספר שנים. עד לפסק דין חלוט, רשאי ספק חשוד להשתתף במכרזים ולהמשיך לפגוע בתחרות ובהגינות, מבלי שנתקבל כל סעד מנהלי או מונע.
תזכיר החוק
במסגרת הצעת חוק מוצע להסמיך במשרד האוצר ממונה, אשר יוכל לפסול ספקים, ולמנוע מהם להתקשר בחוזה לביצוע עסקה עם גופים ציבוריים. פסילה כאמור תיעשה על בסיס חוות דעת שתועבר על ידי משטרת ישראל, שמהווה ראייה מנהלית רלוונטית לעניין זה, בהחלטה של וועדה ייעודית שתוקם לצורך כך ובאישור החשב הכללי.
ספקים אשר יש להם התקשרות עם גוף ציבורי, וכן כאלו המעוניינים להתמודד במכרז להתקשרות עם גוף ציבורי יידרשו להציג לגוף הציבורי אסמכתה על כך שלא הוחלט לגביהם שהם פסולים מלעבוד עם הממשלה.
הוראות ייחודיות לעניין מקרקעי ישראל
לעניין מקרקעי ישראל נקבעו הוראות ייחודיות. כך, בין היתר, ההוראות חלות רק על התקשרויות להקצאת מקרקעי ישראל למטרות בעלות אופי כלכלי-עסקי, ולא על הקצאות לצרכים פרטיים גרידא (כגון הקצאת קרקע ליחידת דיור בודדת לטובת מגורי הרוכש ומשפחתו כדוגמת “בני ביתך”). על רקע זה, מוצע כי תחולת החוק תחול רק על התקשרויות להקצאת מקרקעין שבהן מתקיים אחד מהתבחינים המפורטים בהצעת החוק, אשר משקפים פעילות כלכלית-עסקית מהותית. פעילות מסוג זה, בשל היותה כרוכה בהיקפים כספיים גבוהים ובאינטרסים כלכליים משמעותיים, חשופה במיוחד לניסיונות השפעה וניצול מצד גורמי פשיעה מאורגנת.
שילוב תזכיר החוק בהסדרים רגולטוריים קיימים
חשוב לציין כי הצעה זו משתלבת במדיניות הממשלה למאבק בפשיעה מאורגנת, ומהווה צעד משלים להסדרים שקודמו בהתאם למדיניות הממשלה, ובהם: תיקון מס’ 8 לחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשפ”ד–2024, אשר העניק לרשם הקבלנים סמכויות מורחבות לסירוב או לביטול רישום של קבלנים הקשורים לגורמי פשיעה; קידום אסדרת משק הפסולת ומאבק בהון השחור במשק זה; פסילת קבלנים המעורבים בפשיעה מאורגנת במסגרת הוועדה הבין משרדית לקביעת סדרי מסירת עבודות הממשלה לקבלנים, ועוד צעדים נוספים. מכאן, שההסדר המוצע מקדם את בנייתו של רצף רגולטורי מקיף, המתמודד עם תופעת חדירתם של גורמים עבריינים למוקדי השפעה כלכלית במשק.
עדכון תזכיר החוק הקודם
ביום 11 בדצמבר 2024 פורסמה גרסה קודמת של תזכיר חוק זה להערות הציבור. נוכח שינויים רבים שחלו בנוסח החוק מאז פרסומו להערות, לרבות קביעת סוגי עסקאות בהם החוק יחול, ובפרט עסקאות בתחום המקרקעין המבוצעים על ידי המדינה, מפרסם משרד המשפטים את תזכיר החוק להערות הציבור, בשנית.
תזכיר חוק עסקאות גופים ציבוריים (תיקון מס’ 12)(פסילת ספקים בשל מעורבות בפשיעה מאורגנת) התשע”ה-2024 – כאן.
משרד עו”ד וולר ושות’
משרד עורכי הדין וולר ושות’ נמנה עם המשרדים המובילים בישראל בתחום דיני המכרזים, ומתמחה בליווי משפטי כולל של הליכי רכש ציבורי והתקשרויות של גופים ממשלתיים, רשויות מקומיות ותאגידים ציבוריים. המשרד מעניק ייעוץ שוטף בניסוח מסמכי מכרז, קביעת מנגנוני סינון ובחינה, ייצוג בפני ועדות מכרזים וגופים רגולטוריים, וכן טיפול בעתירות מנהליות הנוגעות להליכי מכרז. צרו קשר.
