תמ״א 40/ג: חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה

תמ״א 40/ג היא תוכנית מתאר ארצית שנועדה להתמודד עם חסמים תכנוניים ורישויים העומדים בפני ביצוע עבודות לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה. התוכנית אושרה בהחלטת ממשלה מס' 2119 מיום 8.8.2024, לאחר שהמועצה הארצית לתכנון ולבנייה קידמה את המהלך כחלק ממתווה רחב יותר, שנועד לשלב בין הקלה בהוראות הבינוי החלות על מבנים קיימים לבין יצירת מסלול רישוי יעיל יותר לעבודות החיזוק. החלטת הממשלה מגדירה את התוכנית במפורש כ"תוכנית מתאר ארצית לשינוי הוראות בנייה עבור עבודות חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה".

חשיבותה של תמ״א 40/ג אינה נעוצה בעצם יצירתו של מסלול נוסף להתחדשות עירונית, אלא בשינוי תפיסתי מסוים ביחס לאופן שבו מערכת התכנון מתמודדת עם מבנים קיימים שאינם עומדים בדרישות העמידות הסייסמית המקובלות כיום. בעוד שתמ״א 38 התבססה במידה רבה על יצירת תמריץ כלכלי באמצעות זכויות בנייה, תמ״א 40/ג מבקשת בראש ובראשונה לאפשר את עבודות החיזוק עצמן, גם כאשר הוראות בינוי שנקבעו בתוכניות קודמות מקשות על ביצוען. כבר בהחלטת המועצה הארצית מיום 2.5.2023 הוגדרה תכלית זו במפורש: קביעת הוראות בנייה מקלות שיאפשרו, בתנאים שייקבעו, חריגה מהוראות בינוי שנקבעו בתוכניות מפורטות או בתוכניות מתאר מקומיות, כאשר תוספות הבינוי המותרות אמורות להיות אלה הנדרשות לצורך החיזוק.

נדגיש: אין לקרוא את תמ״א 40/ג כ״תמ״א 38 חדשה״, ואין לראות בה מקור אוטומטי לזכויות בנייה או מסלול כללי להתחדשות של בניין ישן. יש לבחון אותה כחלק ממערכת רב־שכבתית הכוללת את חוק התכנון והבנייה, התוכניות החלות על המקרקעין, תמ״א 40/ג, תקנות הרישוי בדרך המקוצרת, ובמישור המקצועי-הנדסי את ת״י 413 והתקנים והדרישות הנלווים אליו.

הרקע התכנוני: מדוע נדרש הסדר חדש לחיזוק מבנים?

הצורך בחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה הוא בעל אופי שונה במידה מסוימת מן הצורך בהתחדשות עירונית במובנה הרחב. מבחינה הנדסית, ייתכן שמבנה קיים מחייב התערבות בשל מאפייני מערכת השלד, שיטת הבנייה, גיל המבנה או אי־התאמתו לדרישות הסייסמיות הרלוונטיות, גם כאשר אין הצדקה תכנונית או כלכלית להריסתו ולהקמתו מחדש. מבחינה תכנונית, לעומת זאת, הוראות שנקבעו לפני עשרות שנים עלולות שלא להביא בחשבון את הגיאומטריה הנדרשת לביצוע החיזוק, את מיקום האלמנטים הקונסטרוקטיביים החדשים או את הצורך בהתערבות במעטפת המבנה.

זהו למעשה הפער שתמ״א 40/ג מבקשת לצמצם. המועצה הארצית קבעה בהחלטתה משנת 2023 כי יש לבחון מתווה המאפשר חריגה, בתנאים שייקבעו, מהוראות בינוי שנקבעו בתוכניות מפורטות ובתוכניות מתאר מקומיות, וכן להקים מסלול רישוי מקוצר ומצומצם. בכך הוגדר מראש קשר ישיר בין ההסדר התכנוני לבין מנגנון הרישוי, ולא מדובר בשני מהלכים בלתי תלויים.

מבחינה זו, תמ״א 40/ג משקפת מעבר מהתמקדות בשאלה אם ניתן לייצר כדאיות כלכלית לפרויקט, לשאלה אחרת: כיצד ניתן לאפשר מבחינה סטטוטורית את ביצוע עבודות החיזוק הנדרשות מבחינה הנדסית, מבלי שכל סטייה מהוראות התכנון ההיסטוריות תחייב בהכרח הליך תכנוני חדש וממושך.

דבר ההסבר – (כאן).

תמ״א 40/ג אינה תמ״א 38 החדשה

ההבחנה בין שתי התוכניות אינה סמנטית בלבד. תמ״א 38 הייתה מנגנון תכנוני שהתבסס על תמריצים וזכויות בנייה שנועדו להפוך את חיזוק המבנה לכדאי מבחינה כלכלית. במקרים רבים נעשה שימוש בתוספת שטחים, הרחבת יחידות דיור, הוספת קומות או הריסה ובנייה מחדש כחלק מהמודל הכלכלי של הפרויקט.

לעומתה, תמ״א 40/ג אינה יוצרת מנגנון מקביל של זכויות בנייה שמטרתו העיקרית היא לייצר את הכדאיות הכלכלית של הפרויקט. ההיגיון התכנוני שלה שונה: כאשר קיימת עבודה הנדסית הנדרשת לצורך חיזוק המבנה, יש לאפשר את ביצועה גם אם לשם כך נדרשת התאמה של הוראות הבינוי החלות על המקרקעין. החלטת המועצה הארצית אף הדגישה כי תוספות הבינוי שיתאפשרו במסגרת התוכנית אמורות להיות אלה הנדרשות לצורך החיזוק.

מכאן נובעת גם משמעות מקצועית חשובה: בתכנון פרויקט לפי תמ״א 40/ג, השאלה הראשונה אינה "כמה זכויות ניתן להפיק מהמגרש", אלא "מהן עבודות החיזוק הנדרשות מבחינה הנדסית ומהם השינויים התכנוניים הנדרשים כדי לאפשר את ביצוען". רק לאחר שהוגדרה התשובה לשאלה זו ניתן לבחון את היקף ההתאמות התכנוניות האפשריות.

מערכת היחסים בין תמ״א 40/ג לבין התכנון המקומי

תמ״א 40/ג אינה פועלת בחלל תכנוני ריק. גם לאחר אישורה, נדרש לבחון את מערך התוכניות החלות על המקרקעין, את הוראות הבינוי, קווי הבניין, הגובה, השטחים, הייעודים, הוראות השימור, ההנחיות המרחביות וכל הוראה רלוונטית אחרת הקובעת את מסגרת הבנייה במגרש.

הייחוד של תמ״א 40/ג הוא בכך שהיא יכולה לשמש כמקור תכנוני להתאמת הוראות אלה לצורכי החיזוק, בהתאם לתנאים שנקבעו בה. אין משמעות הדבר שכל הוראה בתוכנית מקומית הופכת לבלתי רלוונטית. להיפך: היכולת להסתמך על תמ״א 40/ג מחייבת לזהות במדויק מהי ההוראה המקומית המהווה חסם, מהי ההתאמה הנדרשת כדי לבצע את החיזוק, והאם ההתאמה המבוקשת מצויה בגדר ההסדר הארצי.

מנקודת מבטו של עורך הבקשה, מדובר בבדיקה תכנונית שאינה יכולה להסתכם בשליפת זכויות ממאגר מידע. יש לבצע קריאה משולבת של הוראות התוכניות, ההיתר הקיים, המצב הבנוי בפועל, המסמכים ההנדסיים והוראות תמ״א 40/ג. מינהל התכנון עצמו מפנה את אנשי המקצוע למאגר המידע התכנוני לצורך איתור תוכניות, בקשות, עררים והחלטות, תוך שהוא מבהיר כי במקרה של אי־התאמה בין המידע המופיע במאגר לבין הוראות הדין, גוברות הוראות הדין.

מהו השינוי שהתוכנית מבקשת ליצור?

במונחים תכנוניים, נקודת הכובד של תמ״א 40/ג היא יצירת אפשרות להתאים הוראות בינוי קיימות לצורך עבודות החיזוק. במבנה קיים, עבודת חיזוק אינה מתרחשת בתוך מערכת תיאורטית: היא כפופה לגיאומטריה של המבנה, למערכת השלד הקיימת, למעטפת, למרווחים מן הגבולות, לגישה לאתר ולמגבלות פיזיות ותכנוניות נוספות.

במקרים מסוימים, האלמנט הקונסטרוקטיבי הנדרש אינו ניתן למיקום בהתאם לקו הבניין הקיים; עבודת חיזוק עשויה לדרוש עיבוי, תוספת אלמנטים או שינוי במעטפת, ולעיתים נדרשת התערבות במקום שבו התוכנית החלה אינה מאפשרת זאת במפורש. ללא מנגנון המאפשר להתייחס לצורך ההנדסי, עלול להיווצר מצב שבו המבנה זקוק לחיזוק, המהנדס יודע מה נדרש לביצועו, אך הוראת תכנון היסטורית מונעת את מימוש הפתרון.

זהו בדיוק סוג החסם שלשמו נועד ההסדר.

ת״י 413: מה השתנה בשנת 2026?

תקן ישראלי (ת״י) 413 הוא מרכיב מרכזי בתשתית המקצועית שעליה נשען מנגנון החיזוק. מכון התקנים מגדיר את התקן כ"תקן עמידות מבנים ברעידות אדמה: כללים כלליים, עומסים סייסמיים ודרישות תכן לבניינים".

ת״י 413 משנת 1995 בוטל ביום 5.7.2026. משמעות הדבר היא שמי שעוסק כיום בפרויקט חיזוק אינו יכול להתייחס למהדורת 1995 כאל המהדורה התקפה הנוכחית, גם אם היא עשויה להיות רלוונטית לבחינת ההיסטוריה התכנונית או לשאלה כיצד תוכנן המבנה בעת הקמתו. הבחנה זו חשובה במיוחד: התקן שהיה רלוונטי בעת הקמת המבנה אינו בהכרח התקן שלפיו מתכננים כיום את עבודות החיזוק. לפיכך, נדרשת הבחנה מקצועית בין בדיקת מצבו ההיסטורי של המבנה לבין דרישות התכנון החלות על עבודת החיזוק המוצעת כיום.

מהו "חיזוק" לצורך ההסדר?

הגדרת עבודת החיזוק אינה יכולה להיות מנותקת מהתכנון ההנדסי. עבודות כגון הוספת קירות הקשחה, חיזוק עמודים וקורות, התערבות במערכת השלד או שינוי במעטפת עשויות להידרש בהתאם למסקנות הבדיקה הקונסטרוקטיבית.

הנקודה המשפטית החשובה היא שהעבודה צריכה להיות קשורה באופן ענייני לצורך החיזוק. זהו גם ההיגיון העולה מהחלטת המועצה הארצית, שקבעה כי תוספות הבינוי שיתאפשרו מכוח ההסדר נועדו להיות אלה הנדרשות לצורך החיזוק.

לכן, כאשר פרויקט כולל לצד עבודות החיזוק גם תוספת משמעותית של שטחים, יחידות דיור, קומות או שימושים אחרים, יש להפריד בין רכיבי הפרויקט ולבחון את המקור התכנוני של כל אחד מהם. אין להניח שעצם הכללתם בבקשה אחת הופכת אותם לחלק מעבודות החיזוק.

האם תמ״א 40/ג יוצרת זכויות בנייה?

לא. אין לראות בתמ״א 40/ג מקור אוטומטי למכסת זכויות בנייה חדשה במובן המסורתי של המונח. נקודת המוצא של ההסדר היא עבודת החיזוק וההתאמות הנדרשות כדי לאפשר אותה.

משמעות הדבר אינה שאין לתוכנית השלכות על נפח הבנייה או על המעטפת. להיפך, במקרים מסוימים דווקא הצורך ההנדסי בחיזוק עשוי לחייב שינוי בהוראות הבינוי. אולם מבחינה משפטית יש להבחין בין התאמה תכנונית הנדרשת לצורך ביצוע החיזוק לבין יצירת פוטנציאל עצמאי להגדלת זכויות הבנייה במגרש.

הבחנה זו צריכה לבוא לידי ביטוי כבר בשלב הפרוגרמה התכנונית ובמסמכי הבקשה, כדי למנוע טשטוש בין עבודת החיזוק לבין רכיבי פרויקט שאינם נובעים ממנה.

הוועדה המקומית בתמ"א 40/ג

העובדה שתמ״א 40/ג היא תוכנית מתאר ארצית אינה מבטלת את תפקידה של מערכת הרישוי המקומית. הבקשה הקונקרטית עדיין נבחנת ביחס למקרקעין המסוימים, לתוכניות החלות, להיתר הקיים, להנחיות המרחביות ולדרישות הדין. מינהל התכנון מציין כי בבקרה המרחבית נבחנת התאמת הבקשה לחוק, לתקנות, לתוכניות בניין עיר, להיתרים קודמים ולהנחיות המרחביות, ובין היתר נבדקים שטחים, מספר קומות, קווי בניין, שימושים, גובה והוראות בינוי.

לכן, מבחינת מוסד התכנון, תמ״א 40/ג אינה מבטלת את הצורך בקריאת הבקשה בתוך ההקשר המקומי. היא משנה את המסגרת שבתוכה יש לבצע את הבדיקה, ובמקרים המתאימים מאפשרת לתת מענה לחסם תכנוני שהיה מקשה על ביצוע החיזוק.

תפקידו של מוסד התכנון בבחינת הבקשה

במסגרת הבקרה המרחבית, תפקידו של מוסד הרישוי אינו לבחון מחדש את התכנון ההנדסי כאילו הוא מתכנן השלד, אך עליו לוודא שהבקשה תואמת את המסגרת הסטטוטורית ואת התנאים החלים עליה. בפרויקט לפי תמ״א 40/ג, מתכנן השלד אחראי לקביעות ההנדסיות שבתחום מקצועו; עורך הבקשה אחראי לעריכת הבקשה ולהתאמתה למסגרת הרלוונטית; ואילו מוסד הרישוי בוחן את הבקשה במסגרת הסמכויות שהוקנו לו בדין.

רישוי בדרך מקוצרת

העיקרון שמנחה את הליך הרישוי בדרך המקוצרת הוא ייעול, לא ויתור על איכות התכנון והבנייה. מינהל התכנון מגדיר במפורש את יעד ההליך כייעול ושיפור הליכי הרישוי "מבלי לפגוע באיכות הבנייה". הליך מקוצר אינו אמור לשנות את רמת האחריות המקצועית המוטלת על עורך הבקשה, מתכנן השלד ויתר בעלי התפקידים. להפך, ככל שההליך נשען על הגשת בקשה בשלה ומלאה יותר, כך גדלה החשיבות של עבודת ההכנה שנעשית לפני ההגשה.

מבחינה זו, אין לראות בקיצור לוחות הזמנים יעד העומד בפני עצמו. מטרת ההסדר היא לצמצם את משך הטיפול במקום שבו ניתן לעשות זאת מבלי לפגוע ברמת הבדיקה הנדרשת.

מידע להיתר והכנת הבקשה

עורך הבקשה נדרש להכין את הבקשה בהתאם לתוכניות, להנחיות המרחביות, לתנאים שנקבעו במידע להיתר, לתכן הבנייה ולהוראות כל דין החלות על המקרקעין. לכן, כאשר מתכננים פרויקט לפי תמ״א 40/ג, יש לבחון כבר בשלב המוקדם את מערכת המידע התכנוני וההנדסי שתידרש להגשת הבקשה. כאשר קיימת אי־בהירות ביחס להיתר ההיסטורי, לתוכניות החלות או למצב הבנוי, ניסיון "לקצר" את ההליך באמצעות דחיית הבדיקה עלול דווקא להאריך אותו.

חיזוק ובניית ממ״ד: שתי מערכות תכנון שיש לתאם ביניהן

אין לערבב בין תמ״א 40/ג לבין ההסדרים התכנוניים הנוגעים למרחבים מוגנים. מינהל התכנון מפרסם את ההסדרים למיגון במסגרת נפרדת, לרבות ההוראות הקשורות לתמ״א 40/א/1 ולתיקונים שנעשו בעקבות תיקון 163 לחוק התכנון והבנייה. עם זאת, בפרויקט קונקרטי עשויה להיות חפיפה פיזית בין עבודות החיזוק לבין עבודות להקמת מרחב מוגן דירתי (ממ"ד). במקרה כזה נדרש תיאום תכנוני והנדסי בין שתי מערכות הדרישות. אין להסיק מעצם האפשרות לשלב את העבודות כי מקור הסמכות או תנאי הרישוי שלהן זהים.

מסגרת עבודה לפרויקט חיזוק

ניתן לתאר את התהליך המקצועי בשמונה שלבים עיקריים.

• מיפוי סטטוטורי של המקרקעין, לרבות התוכניות החלות, הוראות הבינוי, היתרים קודמים והנחיות מרחביות.
• בדיקה הנדסית של המבנה, לרבות ההיסטוריה של המבנה, שיטת הבנייה, מצב השלד והצורך בעבודות חיזוק.
• להגדיר את עבודות החיזוק הנדרשות ולהבחין בינן לבין עבודות נוספות.
• לבחון את ההתאמות התכנוניות הנדרשות כדי לאפשר את ביצוע החיזוק.
• לקבוע את מסלול הרישוי המתאים ולבחון את תנאי תקנה 40א.
• להכין את מסמכי הבקשה באופן אינטגרטיבי, כך שהתכנון האדריכלי, הקונסטרוקטיבי והמשפטי יתמכו זה בזה.
• לבצע בדיקה קניינית של זכויות בעלי הדירות והסכמות הנדרשות.
• להגיש את הבקשה במערכת רישוי זמין ולנהל את הליך הרישוי בהתאם למסלול שנבחר.

נכתב על ידי עו״ד ונוטריון פנחס וולר, מייסד משרד עו"ד וולר ושות׳, המוביל במשך עשרות שנים את תחום דיני המקרקעין, מיסוי מקרקעין ודיני התכנון והבנייה בחיפה, בקריות ובצפון. עו״ד וולר נמנה עם דור המייסדים של העשייה המשפטית בתחום הנדל״ן הציבורי והפרטי, וליווה אלפי עסקאות מקרקעין, תמ"א 38, פינוי-בינוי והתחדשות עירונית, פרויקטי בנייה מורכבים, הסכמי קומבינציה, רישומי זכויות, תוכניות מתאר, הפקעות והליכי הפשרה. במסגרת עבודתו, מייצג עו״ד פנחס וולר רשויות מקומיות, יזמים, קבלנים, בנקים, ועדי בתים ובעלי קרקעות פרטיים, בכל הערכאות התכנוניות והמשפטיות.

פורסם ביום 09/05/2023. נבדק ועודכן לאחרונה ביום 16/09/2026.