בשנת 2011 נחקק החוק להסדרת טיפול באריזות, התשע”א – 2011 (“חוק האריזות“) שנועד להפחית את כמות הפסולת הנוצרת מאריזות, למנוע את הטמנתה, ובכך – להפחית את הפגיעה בסביבה. עיקרון “המזהם – משלם”, הנמצא בבסיס החוק, קובע כי כל יצרן או יבואן אשר משווק מוצרים ארוזים בתחומי מדינת ישראל, יהיה מחויב להתקשר עם גוף מוכר על ידי המשרד להגנת הסביבה – תאגיד המחזור “ת.מ.י.ר”, אשר מבצע עבורם את חובותיהם. לאור כישלון ביישום החוק, בשנת 2022 החליט המשרד להגנת הסביבה להשית קנסות בגין הפרת חוק האריזות, כאשר מדיניות זו הולכת ומוחמרת בשנים האחרונות. כתוצאה מכך, יצרנים ויבואנים מקבלים מכתבי התראה טרם עיצומים כספיים, נדרשים בתשלומים רטרואקטיביים גבוהים, ואף חשופים לסנקציות אישיות.
הטיפול באריזות
המחוקק התמקד בטיפול בפסולת האריזות, מסיבה פשוטה: על פי נתוני המשרד להגנת הסביבה, פסולת האריזות מהווה כ-23% ממשקל הפסולת העסקית הפנים עירונית, וכ-62% מנפחה. הטיפול בפסולת בכלל, ובאריזות בפרט, דורש מאמץ מנהלתי וכלכלי לא מבוטל. מיחזור אריזות הנו כצורך סביבתי, תברואתי, מנהלי וכלכלי חשוב.
המודל הכלכלי בחוק האריזות
המודל הכלכלי שנקבע בחוק האריזות, הוא תשלום של יצרנים ויבואנים בגין האריזות המשווקות, אל גוף שהוכר ע”י המשרד להגנת הסביבה, אשר אחראי על מימון פעולות האיסוף, המיון וההסברה בתחום. נכון להיום – תאגיד “ת.מ.י.ר”. היצרנים מדווחים על כמות האריזות שהכניסו לשוק, ומשלמים דמי טיפול משתנים על פי המשקל וסוג החומר שהכניסו לשוק בישראל. התאגיד, מצידו, משקיע את הסכומים המתקבלים מהיצרנים, ביצירת תשתית להפרדת פסולת אריזות ברשויות המקומיות, ע”י רכישה והצבה של פחי מיחזור לפסולת האריזות, פחים כתומים, קרטוניות ופחים סגולים לאיסוף זכוכית, איסוף ומיון פסולת האריזות עד למחזורה, שיווק, חינוך והסברה לתושבים. חוק האריזות קבע יעדי מחזור כלליים, ויעדים ספציפיים (לפי סוגי חומרים), אשר עולים בהדרגה עם השנים, עד שמתייצבים על 60%, בשנת 2015 ואילך.
הגדרות
- “יצרן” – מי שמייצר מוצרים ארוזים או אריזות שירות, בעצמו או באמצעות אחר.
- “יבואן” – מי שמייבא מוצרים ארוזים או אריזות שירות כאמור.
- “אריזה” – חפץ וכל חומר שהוא, המשמש או שנועד לשמש עטיפה או כלי קיבול למוצר, או המשמש או שנועד לשמש לנשיאת מוצר, להצגתו או להגנה עליו, ושמתקיימים לגביו התנאים המפורטים בחוק, לרבות אריזת מכירה, אריזה קבוצתית או אריזת הובלה.
דמי טיפול
על פי הוראות חוק האריזות, כל יצרן/יבואן שהחוק חל עליו מחויב להתקשר בהסכם עם גוף מוכר ולממן את כל העלויות של הגוף המוכר באופן שוויוני. מימון העלויות כאמור מכונה “דמי טיפול“. ת.מ.י.א מחשבת את הסכום הכולל של דמי הטיפול, עבור כל יצרן/יבואן, בהתאם למשקל כל סוג חומר אריזות שידווח ע”י היצרן/יבואן. דמי הטיפול מיועדים לממן את הסדרי ההפרדה, איסוף ופינוי פסולת האריזות אותם מחויבות הרשויות המקומיות לקבוע, מחזור פסולת האריזות, פעולות הסברה וחינוך.
על מנת לתמרץ יבואנים ויצרנים להתקשר עם ת.מ.י.ר, ובכדי לא לפגוע בחברות שפעלו בהתאם לחוק, כל יצרן ויבואן שמתקשר עם תמיר באיחור, חייב לשלם דמי טיפול רטרואקטיביים בגין 7 השנים הקודמות, בהן לא שילם דמי טיפול. החל משנת 2025, יגבה ת.מ.י.ר דמי טיפול רטואקטיביים, הכוללים הפרשי ריבית והצמדה למדד, ולא ניתן יהיה לפרוס את הגבייה לתשלומים.
חובות יצרן/יבואן כבית עסק בחוק האריזות
חוק האריזות מחייב כל יצרן/יבואן, לעמוד בחובות העיקריית הבאים:
- התקשרות בהסכם עם גוף מוכר לטיפול באריזות, ומימון כלל העלויות של הגוף המוכר עמו הוא מתקשר. נכון להיום, ת.מ.י.ר – תאגיד מחזור יצרנים בישראל בע”צ (חל”צ), הנו הגוף היחיד המוכר. ההתקשרות נעשית על פי חוזה התקשרות לדוגמה שאישר מנהל האריזות במשרד להגנת הסביבה.
- רישום מלא של מספר מוצרים שמכרו ומשקלם, סוגי החומר, ועוד.
- דיווח על נתוני אריזות המוצרים/ אריזות השירות שהכניס לשוק בתקופת הדיווח, במועדים ובפורמט הקבועים בחוק. דו”חות שנתיים וחצי שנתיים לגוף מוכר, המפרטים כמות ומשקל של המוצרים, חומרי אריזה, וכיוצ”ב. סעיף 7(ג) לחוק האריזות קובע כי דוח שנתי יוגש למנהל לא יאוחר משישה חודשים מתום כל שנת כספים, כשהוא מבוקר בידי רואה חשבון, במתכונת שיורה עליה המנהל. מתכונות הדיווח, שלפיהן רשאים היצרנים והיבואנים להעביר דיווחים לגוף המוכר, מעוגנות בנספח דיווחים להסכם לדוגמה של גוף מוכר עם יצרן ויבואן. נוסחי רו”ח לדו”ח השנתי המבוקר על ידו נקבע בשיתוף עם לשכת רו”ח.
- עמידה ביעדי המחזור – באחריות הגוף המוכר עימו התקשר. מובהר, בהקשר זה, כי עצם ההתקשרות עם התאגיד, מהווה הוכחה לעמידה ביעדי המחזור עבור כל יצרן/יבואן.
לפי סעיף 10 בחוק, החובות לעיל לא יחולו על יצרן או על יבואן שמשקל האריזות של המוצרים הארוזים או של אריזות השירות שמכר בשנה אינו עולה על 1,000 ק”ג (“תנאי הפטור”). על יצרן או יבואן העומד בתנאי הפטור למסור למנהל הודעה כי מתקיים בו התנאי האמור על פי הוראות “נוהל פטור למשקל אריזות מזערי” (כאן קישור). עם זאת, על פי הוראות סעיף 11 בחוק, השר להגנת הסביבה רשאי לקבוע היטל שיוטל על יצרן או על יבואן העומד בתנאי הפטור.
אחריות נושאי משרה בתאגיד
חוק האריזות מטיל חובות רבים על נושאי משרה בתאגיד, לפקח ולעשות כל שניתן למניעת ביצוע עבירות לפי סעיף 31 לחוק, בידי התאגיד או בידי עובד מעובדיו. החוק קובע חזקה כי נושא משרה בתאגיד הפר את חובתו לפי סעיף זה, אלא אם כן הוכיח כי עשה כל שניתן כדי למלא את חובתו.
הגדרת “נושא משרה” הנה רחבה, וכוללת מנהל פעיל בתאגיד, שותף (למעט שותף מוגבל), או בעל תפקיד אחר בתאגיד האחראי מטעם התאגיד על התחום שבו בוצעה העבירה. גם דירקטור בתאגיד נושא באחריות באשר לעבירות מסויימות, המנויות בסעיף 31(ב) ו-31(ג) לחוק.
אכיפת החוק
המשרד להגנת הסביבה מוסמך להפעיל הליכי אכיפה מנהלית ופלילית כנגד כל בעלי החובות בחוק שאינם עומדים בדרישותיו ואינם ממלאים חובותיהם כראוי. פירוט העיצומים הכספיים על מי שלא קיימו את הוראות החוק. אי-התקשרות בהסכם עם תאגיד ת.מ.י.ר, מהווה אף עבירה פלילית של נושאי המשרה בחברה. יתר על כן, המשרד דורש גם סכומים בדיעבד, עד כדי 7 שנים, ממי שאמור היה להתקשר על פי חוק ולא עשה כן.
כישלון ביישום החוק
לאחר עשור מיום קבלת החוק, פחות מ-2,000 עסקים קשורים לתאגיד ת.מ.י.ר ומעבירים לו את התשלום על פי חוק. במילים אחרות, כ-60% מהגופים הרלוונטיים, מפירים את החוק. כפי שעלה ב-עת”מ 34186-12-22 נטלי תאגיד מיחזור אריזות לישראל בע”מ נ’ המנהל במשרד להגנת הסביבה, מכוח החוק להסדרת הטיפול באריזות ואח’, היקף ההטמנה לא השתנה גם למעלה מעשור מאז כניסת חוק האריזות לתוקף, וכי היקף המחזור בישראל כמעט לא גדל בשני העשורים האחרונים והוא עומד על כ20% מסך הפסולת בלבד. כישלון זה מהדהד בהשוואה לכך שאחוזי המחזור באיחוד האירופי עלו בין השנים 2004- 2017 מ 31% ל- 46% ובגרמניה אחוז המחזור הגיע אף ל 68%.
הגדלת האכיפה על ידי המשרד להגנת הסביבה
נוכח הכישלון ביישום החוק המשרד להגנת הסביבה החל ליישם לאחרונה, מהלך אכיפה רחב מול יצרנים ויבואנים מכל התחומים. כך, לאחרונה (ינואר-פברואר 2022), שלח המשרד, למאות יצרנים ויבואנים שלא חתמו על הסכם, מכתב התרעה לפני קנס. ככל שאותם יצרנים ויבואנים יתקשרו עם תאגיד המחזור בתוך 30 ימים מקבלת ההודעה על הקנס (העומד כיום על כ- 126,000 ₪) – הקנס יבוטל. אולם עסקים שימשיכו להפר את החוק, צפויים לקנסות ולעיצומים כספיים גבוהים יותר, נוכח ההפרה. בנוסף לקנס זה, על היצרנים והיבואנים חלה חובת תשלום דמי טיפול, רטרואקטיבית, על כל השנים בהם אינם התקשרו עם התאגיד, ולא שילמו את דמי הטיפול – החל משנת 2011 ועד היום!
על פי הנתונים, בשנים 2023-2024 המשרד להגנת הסביבה ממשיך באכיפה כנגד יצרנים ויבואנים שלא התקשרו עם תאגיד תמיר שהוא התאגיד המוכר לטיפול בפסולת האריזות במסגרת חוק האריזות. המשרד הודיע על החמרה משמעותית במדיניות האכיפה שלו ביחס לעוסקים שטרם התקשרו עם גוף יישום מוכר: נכון לאמצע שנת 2024, שלח המשרד למעלה מ-500 מכתבי התראה טרם עיצומים כספיים ליבואנים ויצרנים שטרם התקשרו עם תאגיד תמיר. בנוסף, העלה המשרד את סכום העיצום (לפני הפחתות), והעמיד אותו על סך של 175,960 ₪, נכון לשנת 2024. אם לא די בכך, שינה המשרד להגנת הסביבה את מדיניות האכיפה שלו והחל מיום 1/2/2022 לא יישלחו יותר מכתבי התראה, אלא העיצום הכספי יוטל ללא התראה.
עיצום כספי בחוק האריזות
אחת התופעות המרכזיות בתחום האסדרה בישראל, בשני העשורים האחרונים, הוא השימוש ההולך וגובר במנגנוני אכיפה מנהליים, ובראשם הטלת עיצומים כספיים, ככלים חלופיים למשפט הפלילי. ההסדרים ה”קלאסיים” עשו שימוש באכיפה הפלילית גם לטיפול בהפרות של הוראות חוק רגולטוריות, שכן ההפרות הוגדרו כעבירות פליליות. אולם, במרוצת השנים, גברה התפיסה כי מנגנון של אכיפה חלופית – הטלת סנקציות בידי רשות מינהלית ולא בידי בית משפט, מתאים יותר לטיפול בהפרות של הוראות חוק רגולטוריות.
לתפיסת משרד המשפטים (מחלקת ייעוץ וחקיקה, המחלקה למשפט פלילי), תכליתה של הסנקציה המינהלית היא תכלית הרתעתית-מניעתית. היא מבוססת על ההנחה כי קיים תמריץ כלכלי למפר לבצע את ההפרות – כגון חסכון או דחיית הוצאות. נוכח תכלית זו, גובה הסכום של העיצום הכספי מיועד למנוע את התמריץ הכלכלי האמור, קרי לנטרל את המוטיבציה לביצוע “הפרה יעילה”. עם זאת, גובה הסכום של העיצום הכספי צריך להיות מידתי כך שהוא לא יסכן את המשך פעילותו של המפר ו”ימוטט” אותו. זאת, מכיוון שמטרת הסנקציה המינהלית היא להחזיר את המפוקח לציות ולא לגרום, בפועל, להפסקת פעילותו. מנגנון האכיפה המינהלית הוא מנגנון מינהלי מובנה וסדור, המאפשר מידה רבה של גמישות, וניתן להפחיתו בהתאם לנסיבות המעוגנות בתקנות, בקביעת סכום העיצום הכספי.
הפחתת העיצום הכספי בחוק האריזות
לאור המדיניות העקרונית, סעיפים 39 ו-54 לחוק מסדירים את הפחתת העיצום הכספי. את מתכונת השיקולים להפחתה, פריסת התשלומים וכיוצ”ב התקין המחוקק בתקנות להסדרת הטיפול באריזות (הפחתה של סכום עיצום כספי ופריסת תשלומים), תשע”א-2011. על פי התקנות, המנהל אינו רשאי להטיל עיצום כספי בסכום הנמוך מהסכומים הקבועים בפרק זה, אלא לפי ההוראות בחוק, ובנסיבות ספציפיות. המנהל רשאי להפחית את סכום העיצום הכספי, בשיעורים הבאים, אם התקיימה אחת או יותר מהנסיבות הבאות:
- המפר לא הפר הוראה מהוראות החוק או לפיו בחמש השנים שקדמו להפרה – 20%.
- המפר הפר הוראה בחמש השנים שקדמו להפרה, ואולם בשנתיים שקדמו להפרה לא הפר את ההוראה שבשלה הוטל העיצום ולא הפר הוראה אחרת יותר מפעם אחת – 10%.
- המפר הפסיק את ההפרה מיוזמתו ודיווח עליה למנהל – 30%.
- המפר נקט פעולות למניעת הישנות ההפרה ולתיקון הליקויים שנבעו מההפרה והכל להנחת דעתו של המנהל – 20%. על המפר להציג הוכחות וראיות (לדוגמה: נהלי עבודה, אישורים, תמונות, הסמכות, הכשרות, תיקון חוזים, פרסומים, קציני ציות), לפיהם לאחר קבלת ההודעה על עיצום כספי ביצע פעולות למניעת הישנות ההפרה, להקטנת הנזק, ולתיקון הליקויים.
- המפר הוא יחיד והמנהל שוכנע כי ההפרה נגרמה בשל נסיבות אישיות המצדיקות הפחתה של העיצום הכספי או שהתקיימו נסיבות אישיות קשות המצדיקות שלא למצות את הדין עם המפר – 15%.
במקרה בו התקיימו לגבי מפר כמה נסיבות, רשאי המנהל להפחית מסכום העיצום הכספי את השיעורים הנ”ל, ועד 50% מסכום העיצום הכספי. בנוסף לכך, המנהל רשאי להפחית את סכום העיצום, בשל התחשבות במחזור העסקאות של המפר (בכפוף להצגת מסמכים ואישורים, והנמקה). עוד רשאי המנהל לפרוס את סכומי העיצום, ועד לעשרה תשלומים שווים, בכפוף להגשת בקשה מנומקת, ואישור רו”ח.
ערעור על עיצום כספי
סעיף 43(א) לחוק קובע כי ניתן לערער על דרישת תשלום של המנהל (הרשות המינהלית), לבית משפט השלום, בתוך 30 ימים מיום מסירת הדרישה למפר. אין בהגשת ערעור לפי סעיף זה, כדי לעכב את תשלום העיצום הכספי אלא אם כן הסכים לכך המנהל או אם בית המשפט הורה אחרת.
החוק “שותק”, ולא הסדיר הליך ערעור נוסף על פס”ד של בית המשפט השלום. בית המשפט העליון, ב-רע”א 7855/17 מ”י המשרד להגנת הסביבה נ’ קיבוץ בית אלפא, קבע כי במקום בו המחוקק לא קבע כי ערעור על החלטתו של בית משפט שלום, בערעור על החלטת הרשות בענין הטלת עיצום כספי, טעון קבלת רשות, חל העיקרון הכללי של ערעור בזכות על פסק דין של בית משפט בערכאה ראשונה. לפיכך, ניתן לערער בזכות, לבית המשפט המחוזי.
בין חוק עזר אגרת פסולת עודפת לבין חוק האריזות
חוקי העזר לגביית אגרת פסולת עודפת, שמתקינות הרשויות המקומיות, מחייבים, בין היתר, התקשרות עם גוף מוכר, לצורך עמידה במקדם C (“מרכיב עידוד המיחזור”). מקדם זה מבצע “הפחתה” של כמות הפסולת הבסיסית של העסק, כאשר זה אינו עומד בדרישות ההפרדה והפינוי הקבועות בדין. להרחבה על חוק עזר לפסולת עודפת, מוזמנים לעיין המאמרים קודמים (כאן וכאן).
מסקנות והמלצות:
המהלכים בשנים האחרונות, אותם מקדם המשרד להגנת הסביבה, מציבים סיכונים כלכליים משמעותיים, עבור יצרנים ויבואנים. על מנת לנהל את הסיכונים נכון ולצמצם חשיפה, רצוי מאוד לבחון את דרישות החוק ולקבל את ההחלטות הנדרשות הנובעות מכך. מומלץ, אם כן, ליצרנים וליבואנים, לנקוט בצעדים משפטיים ותפעוליים מקדימים, על מנת להפחית את הסיכונים, בהתאם לדין. למידע נוסף, התייעצויות, חשיבה או פעולות לתיקון ליקויים, צרו קשר עם משרד וולר ושות’.
