האם רשות מקומית רשאית להתקשר עם רשות מקומית אחרת תמורת תשלום? והאם ההתקשרות לקבלת השירותים, פטורה מחובת מכרז? בנושאים אלה עסק פסק הדין בעליון, עע”מ 1777/14 חן המקום בע”מ נ’ עיריית קרית אונו. תמצית סקירה משפטית בנושא התקשרות בין רשויות מקומיות, ועדכון בעקבות שינוי החקיקה.
עקרון חוקיות המינהל וסמכות הרשויות המקומיות להתקשר בהסכמים
רשות מינהלית, ובכללה רשות מקומית, רשאית לפעול רק מכוח הסמכה בחוק. פקודת העיריות, ובפרט סעיף 249(31) שבה, מהווה מקור סמכות מתאים לשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות, לרבות איגודי ערים, גם במתכונת של רכישה ומכירה של שירותים. פרשנות תכליתית לסעיף זה מובילה למסקנה כי הוא מסמיך עירייה לפעול בשיתוף פעולה עם רשות מקומית אחרת, לרבות איגוד ערים, גם על דרך של הספקת שירותים בגין תשלום, וזאת במקרים שבהם הדבר עולה בקנה אחד עם האינטרסים של תושביה.
פקודת העריות איננה שוללת הספקת שירותים של רשות אחת לחברתה. שנית, התקשרות בין רשויות מקומיות לצורך שיתוף פעולה, רצויה מבחינת שיקולי מדיניות הנוגעים לחסכון בכספי ציבור ובניצול יתרון לגודל. פרשנות תכליתית לסעיף 249(31) לפקודת העיריות מובילה למסקנה כי הוא מסמיך את העירייה לפעול בשיתוף פעולה עם רשות מקומית אחרת, לרבות איגוד ערים, גם על דרך של הספקת שירותים בגין תשלום. אולם, על אף הסמכות להתקשר בהסכמים, התקשרות של רשויות מקומיות לצורך ביצוע משותף של תפקידיהן כפופה לחובת המכרז. סעיף 197 לפקודת העיריות קובע כי עירייה לא תתקשר בחוזה להעברת מקרקעין או טובין, להזמנת טובין או לביצוע עבודה אלא על פי מכרז פומבי. תקנות העיריות (מכרזים) אינן כוללות פטור מפורש לרשות מקומית בהתקשרות עם רשות מקומית אחרת.
פרטי המקרה
איגוד ערים איזור דן (תברואה וסילוק אשפה) פועל בתחום של סילוק פסולת וטיפול בה באזור המרכז, עבור רשויות מקומיות. עיריית קריית אונו, שאינה חברה באיגוד, התקשרה מדי פעם עם איגוד הערים בחוזה להספקת שירותי טיפול בסילוק אשפה, תמורת תשלום. חברת חן המקום בע”מ, חברה מסחרית הפועלת בתחום של סילוק אשפה, עתרה כנגד עיריית קריית אונו, בטענה שהתקשרות העירייה נעשתה שלא כדין. לכאורה, שאלה פשוטה ונקודתית: האם עיריית קריית אונו הייתה רשאית להתקשר בחוזה עם איגוד ערים דן על מנת שזה יטפל עבורה באשפה. אולם, כדי להשיב על שאלה זו נדרשנו לבחון שורה של סוגיות בעלות אופי כללי יותר: האם רשות מקומית רשאית להתקשר עם איגוד ערים שהיא אינה חברה בו בחוזה להספקת שירותים כנגד תשלום? והאם התקשרות זו צריכה להיות תוצאה של מכרז? כמו כן, ומאחר שדינו של איגוד ערים הוא כדינה של רשות מקומית, האם רשות מקומית אחת רשאית לשכור את שירותיה של רשות מקומית אחרת תמורת תשלום? האם רכישת שירותים כזו פטורה מחובת המכרז הכללית שבה חייבות ברגיל רשויות מקומיות? שאלות אלה יורדות לשורשה של החשיבה על דיני השלטון המקומי בכל הנוגע להיקפו הראוי של שיתוף הפעולה בין רשויות מקומיות.
הנושא הובא לפני בית המשפט העליון. לאחר שבחן את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, דן בנושא וקבע, כי התקשרות בין שתי רשויות מקומיות או התקשרות של רשות מקומית לאיגוד ערים (גם אם הרשות המקומית אינה חברה בו) היא פרקטיקה אפשרית. עם זאת, עיון בהוראות הדין הרלוונטיות מלמד כי חקיקת המשנה הקיימת אינה מסדירה באופן ברור דיו את ההתקשרות ללא מכרז במקרים אלה. סעיף 249(31) לפקודת העיריות הינו מקור סמכות מתאים לשיתוף פעולה. בית המשפט אף קבע כי שיקולי מדיניות – יתרון לגודל, פיתוח גישה של אזוריות ושיתוף פעולה בין רשויות מקומיות – עשוי לקדם את האינטרסים של שתי הרשויות הנוגעות בעניין. ברם, במישור הפורמאלי, קיים קושי בהמשך הפרקטיקה הקיימת של התקשרות ללא מכרז.
אולם, לגופם של דברים, אין להשקיף על התקשרות זו כפרקטיקה פסולה, ולמעשה, המסקנה המתבקשת היא כי יש לתת שהות נוספת להסדרה מתאימה של פטור מחובת מכרז בחקיקת המשנה הרלוונטית. לפיכך, הורה בית המשפט כי רשויות מקומיות תהיינה רשאיות להתקשר ביניהן ללא מכרז עד ליום 1.6.2017. עד אז, על שר הפנים לחוקק תקנות להסדרת המצב המשפטי.
תיקון לתקנות העיריות (מכרזים) התשע”ח – 2018
ביום 04.06.2017 פורסם ברשומות תיקון לתקנות העיריות, וכן תיקון לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) התשע”ח – 2018. תיקונים אלה הרחיבו את רשימת הפטורים ממכרז, וקבעו כי –
“התקשרות עם רשות מקומית אחרת לקבלת שירותים מהסוג שניתן על ידה במסגרת סמכויותיה ותפקידיה לפי כל דין, לצורך מילוי סמכויות העירייה ותפקידיה לפי כל דין, לאחר שהעירייה שוכנעה שההתקשרות נדרשת מטעמי חיסכון ויעילות והיא מיטיבה עמה.”
משמע, רשות המעוניינת להתקשר עם רשות מקומית אחרת (לרבות ועד מקומי ולרבות איגוד ערים), רשאית לעשות זאת, בפטור ממכרז, ב-3 התנאים המצטברים הבאים:
- מטרת ההתקשרות היא לצורך מילוי סמכויותיהן ותפקידיהן, על פי כל דין;
- כי סוג ואופי התקשרות, נדרשת מטעמי חיסיון ויעילות;
- כי ההתקשרות מטיבה עם הרשות המקומית.
חוק הרשויות המקומיות (מכרזים משותפים)
התיקון לתקנות כאמור, לא התיר לרשות המקומית לעשות שימוש בקבלנים של רשות אחרת. שימוש מעין זה מהווה עקיפה של החובה לערוך מכרז. ככל שמספר רשויות מקומיות מעוניינות להתקשר עם קבלן, הדרך לכך היא באמצעות חוק הרשויות המקומיות (מכרזים משותפים), תשל”ב-1972.
משרד עו”ד מכרזים מומחה
למשרד עורכי דין וולר ושות’ ניסיון עשיר בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. למשרד ניסיון רב ביעוץ וליווי מתמודדים בהליכי מכרזים, בייצוג מתמודדים ומתמודדים פוטנציאלים בעתירות בבתי המשפט, בהופעה בשימועים, בניסוח מכרזים ובייעוץ לגופים ציבוריים. עו”ד רועי וולר, לשעבר מנכ”ל מועצה אזורית, מומחה לדיני המכרזים, ומשמש כיועץ משפטי לחברות מסחריות ולרשויות מקומיות, ומרצה בפורומים שונים בתחום דיני המכרזים. אם אתם חושבים שזכויותיכם במכרז קופחו, לא מדובר בהכרח בגזירת גורל. בחלק ניכר מהמקרים, טיפול משפטי מקצועי ומהיר, יוכל להתגבר היטב על הקושי ולעבור להצלחה ולזכיה. צרו קשר, כבר עכשיו.
פורסם ביום 16/11/2022. עדכון אחרון: 16/07/2025.
נכתב על ידי עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A, CRO), שותף בכיר במשרד וולר ושות׳, מהמובילים בישראל בתחום דיני המכרזים, ההתקשרויות הציבוריות ודיני הרשויות המקומיות. עו״ד וולר משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, תאגידים עירוניים וגורמים ציבוריים, ומלווה הליכי מכרזים רחבי היקף – החל משלב גיבוש האסטרטגיה המשפטית והתכנון המכרזי, דרך ניסוח המפרטים והתנאים, ועד לייצוג בפני ועדות המכרזים ובתי המשפט. עו״ד וולר כיהן בעבר כמנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר, ויועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים בכנסת, ומשלב בעבודתו ראייה מערכתית, רגולטורית וניהולית.
