תמ"א 38 או חלופת שקד

הרקע: מדוע נדרש חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה

מדינת ישראל נמצאת לאורך ה"שבר הסורי-אפריקאי" — אזור גיאוגרפי המועד לרעידות אדמה העלולות לגרום לפגיעה בנפש ולנזקים כבדים לרכוש. לפי הערכות משרד הבינוי והשיכון, בישראל כ-80 אלף מבנים בני שלוש קומות ומעלה הטעונים חיזוק, ובהם כ-810 אלף דירות. לפי תרחיש הייחוס, במקרה של רעידת אדמה חזקה, בנוסף לפגיעות בנפש, למעלה מ-300,000 מבנים ייפגעו, בטווח נזק שבין נזק קל לבין הרס מוחלט.

על רקע זה אושרה בשנת 2005 תכנית המתאר הארצית מספר 38 לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה (תמ"א 38), שקבעה מסלול מהיר לחיזוק מבנים קיימים שאינם עומדים בתקן — הנפקת היתר בניה בלבד, ללא הליך תכנון סטטוטורי מלא וללא צורך באישור תכנית בינוי מפורטת, לצד הקלות רגולטוריות והטבות מס משמעותיות.

תוצאות תמ"א 38: מדוע התוכנית נכשלה?

במשך שנות יישומה, חוזקו ומוגנו מתוקפה בפועל פחות מ-2% מהמבנים המצריכים זאת בכל הארץ, רובם המכריע במרכז הארץ. משך הפרויקט הכולל, מרגע הגשת בקשה להיתר ועד סיום הפרויקט, התארך משנתיים וחצי בשנת 2010 ליותר משבע שנים בשנת 2020 (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, כאן).

לתוצאות אלה הצטרפו התנגדויות ראשי הערים, שכן תוספות הבניה במסגרת תמ"א 38 פגעו בתכנון ובמרקם העירוני, ולא נתנו מענה לצרכי התשתיות ומבני הציבור הנדרשים לציפוף שנוצר מיישומה. הוספת ההיתר הבלתי-תלוי בסמכות ראשי הרשויות רק החריפה את הביקורת. בפועל, במהלך השנים איבדה תמ"א 38 את ייעודה המקורי בחיזוק מבנים, והפכה למכשיר העיקרי להתחדשות עירונית ברמת המבנה הבודד – במסלול חיזוק ועיבוי הבניה הקיימת (תמ"א 38/1), או במסלול הריסה ובנייה מחדש (תמ"א 38/2).

ציר הזמן המלא של סיום תמ"א 38

בשנת 2019 הוחלט על סיום הדרגתי של תמ"א 38. מכאן ואילך התקדם תהליך רב-שלבי שכדאי להכיר לפרטיו, משום שהוא-עצמו קובע מה תקף עבור פרויקט נתון, נכון להיום:

נכון להיום, יולי 2026, מועד ההארכה האחרון כבר חלף. בערים כמו תל אביב, בת ים ובני ברק כבר הוחלט שלא להאריך את התמ"א, ובקשות חדשות מנותבות במלואן למסלולי חלופת שקד ולתכניות מתחמיות עצמאיות. ברשויות אחרות, בהתאם למצב התכנון המקומי, ייתכן שריד תחולה מוגבל — אך אין עוד הנחה גורפת. המשמעות המעשית: אין עוד תשובה אחת ל"מה מגיע לי מתמ"א 38", וכל פרויקט חייב להיבדק מול הוועדה המקומית הרלוונטית לפני שמניחים הנחות.

תיקון 136 מול תיקון 139 – שני חוקים, לא אחד

חלק ניכר מהבלבול הציבורי, ולעיתים אף המקצועי, סביב "חלופת שקד" נובע מערבוב בין שני תיקוני חקיקה נפרדים, שכל אחד מהם ממלא תפקיד אחר:

בשיח היומיומי, השם "חלופת שקד" משמש כיום ככינוי-על לשני התיקונים גם יחד. עם זאת, בבדיקת תחולה או תוקף לפרויקט ספציפי, יש חשיבות להבחין ביניהם: תיקון 136 הוא שקבע את זכויות הבניה ואת שיעור היטל ההשבחה; תיקון 139 הוא שקבע כיצד ההליך יתנהל בפועל מול הרשות.

האם חלופת שקד מקנה זכות לקבל זכויות בנייה?

אחת התפיסות השגויות הנפוצות ביותר בקרב בעלי דירות היא כי עם ביטולה של תמ"א 38 וכניסתה לתוקף של חלופת שקד, כל בניין ותיק זכאי באופן אוטומטי לתוספות בנייה או לאישור פרויקט של התחדשות עירונית. מבחינה משפטית, הנחה זו אינה נכונה.

חלופת שקד, המעוגנת בתיקון 139 לחוק התכנון והבנייה, אינה מקנה זכות קנויה לקבלת זכויות בנייה. היא מגדירה מסגרת תכנונית חדשה, אך היקף הזכויות בפועל נקבע בכל מקרה לגופו, בהתאם להחלטות מוסדות התכנון ולמדיניותה של הוועדה המקומית.

בבחינת בקשה להיתר, רשאית הוועדה המקומית להביא בחשבון מגוון רחב של שיקולים תכנוניים, ובהם אופי הסביבה הבנויה, צפיפות האוכלוסייה, קיבולת התשתיות, צורכי ציבור, מדיניות הפיתוח העירונית, השפעות תחבורתיות, שיקולי נוף ועיצוב עירוני ושמירה על איכות החיים במרחב. לפיכך, גם אם מבנה עומד בתנאי הסף לביצוע פרויקט של התחדשות עירונית, אין משמעות הדבר כי יאושרו מלוא זכויות הבנייה שלהן מצפים בעלי הדירות או היזם.

יתרה מכך, רשאית הוועדה המקומית לקבוע כי בנסיבות מסוימות נכון יותר לקדם תכנון מתחמי במסגרת פינוי-בינוי, במקום לאשר התחדשות של בניין בודד. במקרים אחרים היא עשויה להפחית את היקף הזכויות המבוקש, להתנות את האישור בתנאים תכנוניים שונים או לדרוש התאמות לתכנון המוצע.

מכאן, שהכדאיות של פרויקט אינה נגזרת מהוראות החוק בלבד, אלא בראש ובראשונה מהמדיניות התכנונית החלה על המגרש ומהאופן שבו מפעילה הוועדה המקומית את שיקול דעתה.

הלכה למעשה: עוד בטרם התקשרות עם יזם או חתימה על הסכם התחדשות עירונית, מומלץ לבחון את מדיניות הוועדה המקומית, את מסמכי המדיניות העירוניים, את התכנון התקף באזור ואת ההיתכנות התכנונית הקונקרטית של הפרויקט. בדיקה מוקדמת עשויה למנוע הסתמכות על ציפיות תכנוניות שאינן מעוגנות בדין או במדיניות הרשות, ולצמצם מחלוקות בהמשך הדרך.

עיקרי חלופת שקד – מה השתנה בפועל?

השוני העיקרי מול תמ"א 38 המקורית הוא שהיקף הבנייה החדשה נמדד בזכויות בנייה, לא בקומות:

מעבר לכך, המתווה מקנה לוועדה המקומית סמכויות מורחבות לאישור תכניות בסמכות מקומית להריסה ובנייה מחדש ו/או לחיזוק מבנים, ומאפשר ניוד זכויות בנייה שלא ניתן לממשן בפרויקט מסוים לפרויקט אחר. שינוי היטל ההשבחה, הוא לרוב הפרמטר הכלכלי המשמעותי ביותר עבור יזמים בבחינת כדאיות פרויקט.

המצב בפועל ברשויות המקומיות

בניגוד לתמ"א 38, שפעלה כמסגרת ארצית אחידה, חלופת שקד מעבירה את מוקד ההחלטה לרשות המקומית עצמה. משמעות הדבר: לפני כל פנייה למסלול, יש לבחון שלושה דברים בכל פרויקט –

• האם הרשות המקומית הגישה תכנית מחליפה עד פברואר 2024, ואם כן – האם תוקף תמ"א 38 בתחומה עדיין רלוונטי לפרויקט הספציפי;
• האם הרשות אימצה מדיניות מקומית משלה במסגרת חלופת שקד, ומהם התנאים שקבעה (היקף זכויות, שימושי ציבור, חניה);
• האם קיימת תכנית מתחמית רחבה יותר מכוח סעיף 23, החלה על המתחם, שעשויה להקדים או לייתר פנייה למסלול הפרטני.

שלב הבדיקה המקדימה מול הוועדה המקומית הפך אפוא קריטי הרבה יותר משהיה בעידן תמ"א 38. הטעות הנפוצה ביותר שאנו נתקלים בה היא יזמים ודיירים הפונים לייעוץ רק לאחר תחילת הליך, מבלי שנבדקה מראש המדיניות המקומית הרלוונטית.

מדיניות הוועדה המקומית: הגורם המשפיע ביותר על היתכנות הפרויקט

בעידן שלאחר תמ"א 38, משקלה של המדיניות התכנונית המקומית גדל באופן משמעותי. בעוד שבעבר נשענה ההתחדשות העירונית במידה רבה על הוראותיה האחידות של תמ"א 38, כיום מוקד ההכרעה עבר לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ולמדיניות שהן מאמצות בתחומן.

משמעות הדבר היא כי שני בניינים בעלי מאפיינים כמעט זהים, המצויים בערים שונות או אף בשכונות שונות באותה עיר, עשויים לקבל זכויות בנייה שונות לחלוטין. היקף הזכויות מושפע ממדיניות הצפיפות, מגבלות הגובה, תקני החניה, הקצאות לצורכי ציבור, תשתיות התחבורה, שיקולים סביבתיים ותכנון כולל של המרחב העירוני.

לכן, בחינת הכדאיות של פרויקט אינה יכולה להסתמך על פרויקטים סמוכים בלבד או על ניסיון שנצבר ברשויות אחרות. כל פרויקט מחייב בדיקה פרטנית של התוכניות התקפות, מסמכי המדיניות, הנחיות הוועדה המקומית והמצב התכנוני העדכני של המגרש.

הלכה למעשה: אחת הבדיקות החשובות ביותר לפני קידום פרויקט התחדשות עירונית היא בחינת המדיניות התכנונית העדכנית של הרשות המקומית. לעיתים, דווקא מסמך מדיניות מקומי, ולא הוראת החוק, הוא שיכריע אם הפרויקט יהיה ישים וכלכלי.

מסקנות והמלצות

יזמים ודיירים המבקשים לפעול לחיזוק מבנה מפני רעידות אדמה צריכים לבחון את החלופות העומדות בפניהם: המשך אפשרי – מוגבל בזמן ובתחולה – מכוח תמ"א 38 ברשויות הרלוונטיות; תכניות עירוניות הנערכות מכוח סעיף 23; או פנייה למסלול חלופת שקד לפי תיקון 136 ותיקון 139 גם יחד. שיקולים אלה, ותוקפן המשתנה של החלופות ברשות המקומית הספציפית, צריכים לאזן בין משך הליכי התכנון או הרישוי לבין היקף וטיב זכויות הבניה המבוקשות.