מעמד “רשות מקומית איתנה” מהווה אבן יסוד במגמת הביזור ההדרגתי של סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי במדינת ישראל. חרף הריכוזיות הניכרת המאפיינת את מערכת הממשל בישראל, תיקון 135 לפקודת העיריות בשנת 2014 הניח תשתית נורמטיבית ראשונה לקידום עצמאות מנהלית, כלכלית ותפקודית של רשויות מקומיות העומדות בקריטריונים מחמירים. סקירת ההסדרים המשפטי ומשמעויות המנגנון.
המסגרת הנורמטיבית והמשפטית: תיקון 135 לפקודת העיריות
תיקון מס’ 135 ייסד את מעמד ה”רשות האיתנה” באמצעות הוספת סימן ד’ לפרק 11 לפקודת העיריות [נוסח חדש]. מטרת התיקון היא לאפשר ביזור סמכויות לרשויות מקומיות שמוכיחות איתנות פיננסית והתנהלות תקינה, תוך הפחתה בפיקוח של משרד הפנים על פעולותיהן. על פי התיקון, שר הפנים רשאי להכריז על רשות מקומית כעל “רשות איתנה” אם התקיימו בה תנאים כספיים וארגוניים, לרבות ניהול תקציבי תקין, שיעור הכנסות עצמיות גבוה, היעדר גירעון שוטף, שיעור גביית ארנונה מזערי גבוה מ-80%, והיעדר תלות במענק איזון. ההכרזה מותנית גם בקבלת חוות דעת מאת מנכ”ל משרד הפנים, שלפיה הרשות מתנהלת באופן תקין ובהתאם להוראות הדין. הכרזה כזו מבטלת את הצורך באישורים רגולטוריים של משרד הפנים לגבי סוגיות כמו: העברת תקציבים, חוזים, פעולות במקרקעין, מחיקת חובות והתקשרויות עם עובדים בכירים. בכך, בין היתר, מוענק לרשות המקומית חופש פעולה רחב יותר המאפשר לה גמישות תפקודית בקביעת מדיניות וניהול תקציבי.
בהצעת החוק לתיקון 135, שהוגשה לכנסת, הוסבר כי מטרת התיקון היא לאפשר ביזור סמכויות לרשויות מקומיות המתנהלות באופן תקין ובעלוֹת חוסן פיננסי. דברי ההסבר להצעת החוק מדגישים את הרצון להעניק לרשויות אלו גמישות ניהולית, להפחית את התלות שלהן במשרד הפנים, ולעודד אותן לפעול באחריותיות ובשקיפות לטובת תושביהן. אולם, במובן העמוק יותר, יש הלימה בין רשות איתנה ומאוזנת תקציבית לבין איכות השירותים שהיא מספקת לאזרחים שלה.
התנאים להכרזה על רשות מקומית איתנה
מדדים כמותיים הקבועים בחוק
סעיף 232א לפקודת העיריות [נוסח חדש], מונה את המדדים הכמותיים לצורך הגדרת רשות כ-“איתנה”:
“…(ב) השר יכריז על עירייה כעירייה איתנה אם התקיימו בה התנאים המפורטים בפסקה (1) או (2), וכן כל התנאים המפורטים בפסקאות (3) עד (6) שלהלן:
(1) (א) שיעור הגירעון המצטבר של העירייה, כפי שהופיע בדוח המבוקר השנתי האחרון, אינו עולה על 12.5%;
(ב) יתרת האשראי שקיבלה העירייה, כפי שהופיעה בדוח המבוקר השנתי האחרון של העירייה, אינה עולה על 50% משיעור הכנסות העירייה בתקציב השוטף המפורטות באותו דוח, למעט הכנסות כאמור לכיסוי הגירעון המצטבר של העירייה והכנסות שנרשמו בשל הנחות מארנונה;
(2) (א) שיעור הגירעון המצטבר של העירייה, כפי שהופיע בדוח המבוקר השנתי האחרון, אינו עולה על 16%;
(ב) יתרת האשראי שקיבלה העירייה, כפי שהופיעה בדוח המבוקר השנתי האחרון של העירייה בצירוף הגירעון המצטבר של העירייה, כפי שהופיע בדוח המבוקר, אינה עולה על 60% משיעור הכנסות העירייה בתקציב השוטף המפורטות באותו דוח, למעט הכנסות כאמור לכיסוי הגירעון המצטבר של העירייה והכנסות שנרשמו בשל הנחות מארנונה;
(3) היחס בין ההכנסות העצמיות של העירייה לכלל הכנסותיה המפורטות בדוח השנתי המבוקר האחרון, למעט הכנסות כאמור לכיסוי הגירעון המצטבר והכנסות שנרשמו בשל הנחות מארנונה, עולה על 62.5%;
(4) יתרת האשראי שקיבלה העירייה, שמועד פירעונו חל בתקופה שאינה עולה על שנה, למעט הלוואת שעה, כפי שהופיעה בדוח המבוקר השנתי האחרון, אינה עולה על 10% משיעור הכנסות העירייה בתקציב השוטף, למעט הכנסות כאמור לגיסוי הגירעון המצטבר של העירייה המפורטות באותו דוח והכנסות שנרשמו בשל הנחות מארנונה;
(5) העירייה אינה זכאית למענק כללי לאיזון ממשרד הפנים ובשלוש השנים שקדמו לשנת הכספים לא צברה גירעון שוטף בכל אחת משנות הכספים האמורות על פי הדוחות המבוקרים לשנים אלה;
(6) שיעור גביית הארנונה של העירייה בכל אחת משלוש השנים שקדמו לשנת הכספים ביחס לחיוב השוטף מארנונה באותם שנים, הוא 80% לפחות, על פי הדוחות המבוקרים לשנים אלה.”
תנאי סף אלו באים לוודא שהרשות נמצאת במצב כספי איתן, עם איזון תקציבי ויכולת גבייה וניהול תקין לאורך זמן.
מדדים איכותיים
נוסף על הדרישות הפיננסיות, החוק מחייב בחינה איכותנית של התנהלות הרשות כתנאי למעמד “רשות איתנה”. שר הפנים לא יכריז על רשות כמועמדת לאיתנות ללא חוות דעת חיובית של מנכ”ל משרד הפנים, המאשרת כי הרשות עומדת בכל התנאים הפיננסיים שנמנו לעיל וכי לא מתקיימות אצלה נסיבות בעייתיות בניהול התקין. בין הנסיבות השוללות הכרזה נכללים –
- התנהלות תקציבית או ניהול ענייני הרשות באופן לא תקין או בניגוד לדין. לדוגמה, ליקויים מהותיים בניהול הכספי או במינהל התקין.
- תקינות ההתנהלות של התאגידים העירוניים שבשליטת הרשות.
- חריגה משמעותית ממסגרת כוח האדם המאושרת (תקן המשרות) של הרשות.
רק אם הוכח שהרשות גם יציבה מבחינת מינהל תקין וניהול אחראי, מעבר להיותה איתנה פיננסית, תתקבל ההכרזה הרשמית. ההכרזה נכנסת לתוקף 30 יום מיום פרסומה, ומפורסמת באתר משרד הפנים ובאתר הרשות עצמה.
השוואה בין רשות איתנה לרשות שאינה איתנה: סמכויות, תקציבים ואוטונומיה
מעמדן המשפטי והמעשי של רשויות מקומיות איתנות שונה באופן מובהק מזה של רשויות “רגילות” שאינן מוגדרות איתנות. ההבדלים באים לידי ביטוי הן במישור הנורמטיבי-פורמלי (הסמכויות והפטורים שהחוק מקנה לרשות איתנה לעומת ההגבלות על רשות שאינה איתנה), והן במישור המעשי-תפקודי (דפוסי הניהול, התקצוב והפיקוח השונים הנובעים ממעמד האיתנות).
הבדלים נורמטיביים ורגולטוריים
רשות מקומית שאינה איתנה כפופה למגוון מגבלות חוקיות שנועדו להבטיח פיקוח מרכזי על פעולותיה, בעוד רשות איתנה נהנית מחריגות ופטורים רבים ממגבלות אלה. חלק מההבדלים המרכזיים –
אישור תקציב
ככלל, תקציב הרשות המקומית טעון אישורו של השר. לא אישר השר את תקציב העיריה, יורה לראש העיריה להגיש לו הצעת תקציב מתוקנת בתוך תקופה שיקבע ושלא תעלה על 30 ימים. הליך זה מאפשר למשרד הפנים לוודא שהתקציב מאוזן ועומד בכללים. אולם, ברשות איתנה בוטל הצורך באישור שר הפנים לתקציב השנתי – תקציב עירייה איתנה המאושר במועצת הרשות נכנס לתוקף ללא צורך באישור השר. כך, האחריות הפיננסית מוטלת על בעלי התפקידים ברשות ולא על הרגולטור. יתרה מכך, גם שינויים בתקציב המאושר במהלך השנה (כגון תוספות תקציביות או שינויים פנימיים משמעותיים) שבדרך כלל טעונים אישור משרד הפנים – ברשות איתנה הם בסמכות מליאת מועצת הרשות בלבד, בכפוף לחוות דעת הגזבר.
עסקאות מקרקעין ונכסים
חוק הרשויות המקומיות מחייב אישור את שר הפנים עבור פעולות משמעותיות בנכסי דלא ניידי של הרשות, כגון מכירה, חכירה או רכישה של מקרקעין שבבעלות העירייה, על מנת למנוע בזבוז נכסי ציבור או עסקאות לא כשרות. עבור רשות איתנה, הדרישה הזו בוטלה – היא פטורה מחובת אישור מוקדם לעסקאות מקרקעין שבתחומה. מועצת הרשות רשאית לאשר עסקאות במקרקעין באופן עצמאי, וכל שנדרש הוא פרסום הודעה פומבית באתר העירייה על אישור העסקה בתוך 15 יום מהמועד בו אושרה. שינוי זה מאפשר לרשות האיתנה גמישות ומהירות בניהול נכסיה, למשל בקידום מכרזי מקרקעין או פרויקטי פיתוח, ללא עיכובים בירוקרטיים מול משרד הפנים.
התקשרויות מיוחדות – זיכיונות, מונופולים ומחיקת חובות
בדומה לנושא המקרקעין, רשויות שאינן איתנות חייבות לקבל אישור ממשלתי להתקשרויות חריגות שיכולות להשפיע לטווח ארוך, כגון מתן זיכיון או מונופולין להפעלת שירות בתחום הרשות. רשות איתנה פטורה מחובת אישור שר הפנים גם להתקשרות בחוזה למתן זיכיון או מונופולין בשטח הרשות, בכפוף לפרסום פומבי של ההחלטה.
הקלה באישור מחיקת חובות
ככלל, ויתור על חוב שמגיע לרשות מחייב אישור של משרד הפנים. אך במסגרת ההקלות לרשויות איתנות, בוטלה הדרישה לאישור חיצוני ומועצת הרשות רשאית לאשר מחיקת חובות באופן עצמאי. סעיף 339 לפקודה קובע כי – “כל סכום המגיע לעיריה בשל ארנונות או מסיבה אחרת, מותר למחוק אותו מפנקסי העיריה באישורו של השר, ובעירייה איתנה – באישור המועצה, אם ראו לעשות כן לטובת הציבור; בסכום המגיע לעיריה שאינו ארנונה, יחליט השר, ובעירייה איתנה – תחליט המועצה, לאחר שעיינו בהמלצות ועדת ההנחות, לפי סעיף 149ד(א)(2).”
הטלת ארנונה ושיעורי מס מקומיים
עבור רשויות איתנות, המחוקק העניק חופש פעולה רחב יותר בתחום זה. בשנת 2017 תוקן החוק באופן שהתיר למועצת עירייה איתנה להטיל ארנונה בשיעורים או בסיווגים החורגים מהכללים הכלליים שקובע השר, ללא צורך באישור מוקדם של שרי הפנים והאוצר כפי שנדרש מרשויות אחרות. למעשה, רשות איתנה יכולה לקבל החלטה על שינויי ארנונה ייחודיים המתאימים לצרכיה – כגון הפחתה או העלאה מקומית של תעריפים למגזרים מסוימים – ובלבד שתדווח על כך למשרד הפנים תוך 30 יום.
פיקוח ובקרה שוטפים
ברשויות “רגילות” למשרד הפנים יש סמכויות פיקוח והתערבות משמעותיות במהלך הניהול השוטף – הממונה על המחוז יכול לדרוש מידע בכל עת, השר מוסמך למנות חשב מלווה ברשות גרעונית, להתנות העברות כספים ביישום תוכניות הבראה, ואף להורות על פיזור מועצה בנסיבות קיצוניות. ברשות איתנה, באופן פורמלי מופחת הפיקוח הישיר, ומשרד הפנים מסתפק בדיווח התקופתי כאמור ובמעקב כללי, מתוך הנחה שהרשות מתנהלת כנדרש.
היבטים תכנוניים ורגולטוריים של עצמאות הרשויות האיתנות
אחד המישורים שבהם בולט במיוחד ההבדל בין רשות איתנה לאחרת הוא תחום התכנון והבנייה ותחום הרגולציה המקומית. רשויות איתנות זוכות למידת אוטונומיה גבוהה יותר בקידום תכנון עירוני, פיתוח מקרקעין והפעלת סמכויות סטטוטוריות נוספות.
ועדות התכנון המקומיות העצמאיות
עוד בשנת 2014, במקביל לחקיקת חוק הרשויות האיתנות, קוּדמה רפורמה משמעותית בחוק התכנון והבנייה (תיקון 101). רפורמה זו שאפה לבזר סמכויות תכנון מהוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות ברשויות בעלות יכולת, כחלק מהמדיניות הכוללת של “ביזור דיפרנציאלי”. על פי תיקון 101, רשות מקומית העומדת בקריטריונים מסוימים, יכולה לקבל הסמכה כ”וועדה מקומית עצמאית” או “ועדה עצמאית מיוחדת”. הסמכה כזו, הניתנת במשותף על-ידי שר הפנים ושר האוצר, פירושה שהוועדה המקומית לתכנון ובנייה של אותה רשות מוסמכת לאשר סוגי תוכניות רחבים יותר באופן עצמאי, ללא הזדקקות לאישור הוועדה המחוזית. למשל, ועדה מקומית עצמאית רשאית לאשר תוכניות מפורטות גם אם יש בהן שינוי ייעוד קרקע או תוספת זכויות בנייה משמעותית (עד גבול מוגדר), דבר אשר ועדה “רגילה” אינה מוסמכת לעשות.
מיזמי התחדשות עירונית
נוסף על כך, חוק התכנון והבנייה תוקן שוב בשנים האחרונות במגמה להרחיב עוד את סמכויות הערים הגדולות בקידום מיזמי התחדשות עירונית. בשנת 2021 הוענקו בערוץ חקיקה נפרד סמכויות לערים גדולות (בייחוד לאלה שמוכיחות איתנות ניהולית ותכנונית) לאשר תוכניות פינוי-בינוי והתחדשות עירונית בהליכים מהירים. אף שהדבר לא הוגדר במילים “רשות איתנה”, בפועל הזכאות לסמכות זו ניתנה לעיריות בעלות מאפיינים חזקים, שחופפים למדי להגדרת האיתנות. זהו חלק ממגמה של “אוטונומיה תכנונית” – לאפשר לרשויות המסוגלות לכך לקחת אחריות מלאה יותר על עיצוב מרחבן.
ניהול ופיתוח שטחים מניבי הכנסה
תחום תכנוני נוסף בו מתבטא יתרון לרשויות איתנות הוא ניהול ופיתוח שטחים מניבי הכנסה. ברשות איתנה, שיש לה למשל אזורי תעשייה ומסחר רחבים, קיימת אפשרות גדולה יותר ליזום הרחבת אותם אזורים, להפשיר קרקעות לבנייה מניבה, או להקים אזורי תעסוקה חדשים, מאחר והיא גם בעלת המשאבים לבצע תכנון מפורט וגם התמריץ הכלכלי – הכנסות הארנונה ממגזר עסקי הן אחד המפתחות לעצמאות פיננסית. רשויות חלשות לעומת זאת פעמים רבות תלויות ביוזמות של המדינה (כגון הכרזה על “אזור עדיפות לאומית” לצורך משיכת עסקים, או תוכניות מפולחות של משרד הכלכלה) כדי לפתח אזורי תעשייה, וגם אינן יכולות לממן מכספן תכנון יקר.
אכיפה מינהלית וסביבתית
רשויות גדולות וחזקות קיבלו במהלך השנים סמכויות אכיפה ישירות בתחומי איכות הסביבה (עפ”י “חוק האכיפה הסביבתית” 2008) – מתוקף יכולתן לממן פקחים ולנהל מערכי אכיפה, ובכך מופחת העומס על המשטרה והמשרד להגנת הסביבה. אמנם חוק זה לא הבחין פורמלית בין “איתנות” ללא איתנות, אך בפועל רק רשויות איתנות הצליחו לנצל היטב סמכויות אלו.
ביטול מעמד כרשות איתנה
ביטול המעמד יבוצע אם התקיים אחד משלושה: הרשות סיימה שנת כספים בגירעון שוטף; היא ממשיכה בהתנהלות בעייתית למרות התראות; או שהופר אחד מתנאי הסף הפיננסיים שנקבעו להגדרה. במקרה של ביטול, הרשות חוזרת למעמד “רגיל”. מנגנון זה מבטיח שגם לאחר מתן אוטונומיה, יש “רשת ביטחון” והתערבות חוזרת במידת הצורך כדי למנוע הידרדרות. למעשה, רשויות איתנות נתונות לפיקוח “מרחוק” – פחות אישורים פרטניים, אך מעקב אחר מדדי הביצוע ודיווח שנתי לכנסת, כאמור.
משרד עורכי דין מומחה לרשויות המקומיות
משרד עורכי הדין וולר ושות’ מתמחה בליווי משפטי כולל לרשויות מקומיות, לתאגידים עירוניים ולגורמים הפועלים במרחב המוניציפלי, תוך התמחות ייחודית ברגולציה של השלטון המקומי, סמכויות סטטוטוריות ודיני התכנון והבניה. למשרד ניסיון נרחב בליווי רשויות מקומיות, בהתנהלות שוטפת מול משרד הפנים ומאסדרים. לצד זאת, מלווה המשרד יזמים, חברות וגופים מוסדיים המבקשים לפעול ברשויות, דוגמת תכנון ובניה, הקצאת מקרקעין, פעילות עסקית ועוד. השילוב שבין הבנה רגולטורית עמוקה, ניסיון ניהולי בכיר ברשויות מגוונות, ויכולת ניתוח משפטית גבוהה, מאפשר למשרד לספק פתרונות מדויקים ויעילים. צרו קשר.
