רישוי סביבתי משולב הוא מונח המתאר גישה חדשנית לרגולציה סביבתית, שמטרתה לאחד ולפשט את תהליכי הרישוי והפיקוח על מפעלים ועסקים בעלי השפעה סביבתית משמעותית. במקום לטפל בכל היבט סביבתי בנפרד, הגישה הנה “הוליסטית”, מתייחסת למפעל כמכלול ומסדירה את כל ההיבטים הסביבתיים שלו תחת רישיון אחד. חוק הגנת הסביבה (ייעול הליכי רישוי סביבתי), התשפ”ד-2024, שאושר בחודש אפריל 2024, מאפשר למדינת ישראל קפיצת מדרגה סביבתית משמעותית. עם כניסת החוק לתוקף ובעשור הקרוב, יידרשו כ-1,500 מפעלים בישראל להחזיק בהיתר סביבתי אחוד במקום שלושה היתרים נפרדים הנדרשים עד כה (היתר הפליטה לאוויר, היתר רעלים והתנאים הסביבתיים לרישיון עסק). ההיתר האחוד יינתן מעת לעת לפי האסדרה האירופית הנוהגת. נעשה סדר בתחום רישוי סביבתי משולב, ברקע ובמושגים.
רישוי סביבתי משולב
רישוי סביבתי משולב הוא גישה חדשנית ומקיפה לרגולציה סביבתית שאומצה בישראל בשנים האחרונות. גישה זו מהווה שינוי פרדיגמה בתחום הפיקוח והאסדרה הסביבתית, ומטרתה לייעל ולשפר את ההגנה על הסביבה תוך הפחתת הנטל הבירוקרטי על התעשייה. הרישוי הסביבתי המשולב מבוסס על הדירקטיבה האירופית Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC) משנת 1996 ועודכנה מאז. ישראל, החלה לאמץ עקרונות אלו בחקיקה ובמדיניות הסביבתית שלה.
עקרונות מרכזיים
- גישה הוליסטית. הרישוי הסביבתי המשולב מתייחס למפעל או לעסק כמכלול אחד, ולא כאוסף של מקורות פליטה נפרדים. גישה זו מאפשרת הבנה מעמיקה יותר של ההשפעות הסביבתיות הכוללות ומציאת פתרונות אופטימליים.
- רישיון אחד לכל ההיבטים הסביבתיים. במקום מספר רישיונות והיתרים נפרדים (למשל, היתר פליטה לאוויר, היתר הזרמה למים, היתר רעלים), מפעל מקבל רישיון אחד המכסה את כל ההיבטים הסביבתיים של פעילותו.
- שימוש בטכניקות המיטביות הזמינות (“BAT – “Best Available Techniques). הרישוי מחייב את המפעלים להשתמש בטכנולוגיות ובשיטות העבודה המתקדמות ביותר מבחינה סביבתית, תוך התחשבות בישימות הכלכלית. “הטכניקה המיטבית ביותר הזמינה”, הנה זו שתביא להפחתה המרבית של פליטת מזהמים לאוויר מבין כל הטכניקות המיטביות האפשריות.
- גמישות ויעילות. הרישוי המשולב מאפשר גמישות רבה יותר למפעלים בבחירת האמצעים להשגת היעדים הסביבתיים, תוך עמידה בסטנדרטים מחמירים.
- שקיפות ושיתוף הציבור. התהליך כולל מנגנונים לשיתוף הציבור ולהגברת השקיפות בנוגע להשפעות הסביבתיות של המפעלים.
יתרונות הרישוי הסביבתי המשולב
- יעילות רגולטורית. ריכוז כל ההיבטים הסביבתיים תחת רישיון אחוד, עשוי לפשט את תהליכי הרגולציה ולאפשר ראייה כוללת. התהליכים לקבלתו וחידושו של ההיתר יתנהלו מול גורם יחיד במשרד להגנת הסביבה (one stop shop).
- הפחתת הנטל הבירוקרטי. המפעלים מתמודדים עם תהליך רישוי אחד במקום מספר תהליכים נפרדים. בנוסף, בניגוד לעבר בו ההיתרים ניתנים לפרקי זמן שונים על ידי יחידות שונות במטה המשרד ובמחוזותיו, הרישוי האחוד יאפשר היתר אחד, לפרק זמן אחיד ורציף.
- שיפור ההגנה על הסביבה. הגישה ההוליסטית מאפשרת טיפול יעיל יותר בבעיות סביבתיות מורכבות.
- עידוד חדשנות. הדרישה לשימוש ב-BAT מעודדת מפעלים להשקיע בטכנולוגיות חדשניות וידידותיות לסביבה.
- הגברת השקיפות. תהליך הרישוי המשולב מגביר את השקיפות ומאפשר מעורבות ציבורית גדולה יותר.
אתגרים ביישום
לרישוי הסביבתי המשולב, מספר אתגרים. ראשית, המורכבות: תהליך הרישוי המשולב מורכב ודורש משאבים רבים הן מצד הרגולטורים והן מצד המפעלים. שנית, נדרשת הכשרה מקיפה של אנשי מקצוע בתחום הרגולציה הסביבתית לצורך יישום יעיל של השיטה. שלישית, הצורך להתאים את העקרונות האירופיים לתנאים הייחודיים של כל מדינה. ורביעית, התמודדות עם התנגדות מצד התעשייה, בשל העלויות הכרוכות בכך.
יישום בישראל של חוק הרישוי הסביבתי
היסטוריה ורקע
עד לשנות ה-90, הרגולציה הסביבתית במדינת ישראל הייתה פזורות בין מספר חוקים ורשויות, דבר שגרם לעיכובים ולבירוקרטיה מורכבת. עם הקמת המשרד להגנת הסביבה בשנת 1989 (החלטת הממשלה מס’ 5 מיום 25.12.1988), החל המשרד לנסות לקבוע הוראות חוק לצורך יצירת סביבה המספקת איכות חיים ובטחון סביבתי לתושבים, שימוש מושכל במשאבים ושמירה על המערכות האקולוגיות. בתוך כך, נחקקו או תוקנו מספר חוקים מרכזיים, וביניהם חוק צער בעלי חיים, תשנ”ד -1994 (חוק המגביל את ההתנהלות עם בעלי חיים ומקנה זכויות לבעלי חיים, כולל הגנה עליהם מפני התעללות); חוק אוויר נקי, תשס”ח-2008 (הנועד להקטין את זיהום האוויר במדינה, קובע תקנים לפליטות מזהמים ומחייב את הרשויות המקומיות לנקוט אמצעים למניעת זיהום); חוק רישוי עסקים, התשכ”ח-1968; חוק המים, תשי”ט – 1959; חוק החומרים המסוכנים, התשנ”ג-1993; החוק למניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ”ח-1988; חוק שמירת הסביבה החופית, תשס”ד-2004; ועוד. המשרד להגנת הסביבה נושא באחריות לניסוח מדיניות סביבתית ארצית, והוא הגוף העיקרי האחראי לאכיפת דיני הגנת הסביבה בישראל.
אכיפה סביבתית
תנופת החקיקה בתחום הסביבתי הגדילה את אחריותו של המשרד להגנת הסביבה לתחומי אכיפה חדשים והרחיבה תחומים קיימים. הוראות הדין מעניקות למשרד סמכויות לביצוע שני סוגים עיקריים של אכיפה סביבתית: (1) אכיפה מינהלית, שמטרתה העיקרית למנוע נזק סביבתי, באמצעות הסדרת מפגעים והסרתם באופן יעיל ומהיר. האכיפה מתבצעת לרוב על ידי צוותים מינהליים הפועלים במחוזות; (2) אכיפה פלילית, שמטרתה לחזק את ההרתעה ואת הענישה נגד פרטים, חברות או רשויות מקומיות. המשטרה הירוקה היא הגורם המוביל בחקירות פליליות, ועיקר סמכויותיה מעוגנות בחוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה), התשע”א-2011, ובהן סמכויות פיקוח וסמכויות אכיפה.
תזכיר החוק לייעול הליכי רישוי סביבתי
מאז שנת 2015, ניסה המשרד להגנת הסביבה לקדם את החוק לייעול הליכי רישוי סביבתי, שהיווה “חוק דגל”. אולם, רק בחודש פברואר 2022 פרסם המשרד את תזכיר החוק לייעול הליכי הרישוי הסביבתי, תשפ”ב-2022. רפורמת הרישוי הסביבתי המשולב, בתמצית, נועדה לאחד את שלושת ההיתרים המרכזיים של המשרד: היתר פליטה לאוויר, היתר רעלים לחומרים מסוכנים ואישור המשרד לרישיון העסק. הרפורמה קובעת כי הרישוי ייעשה לפי עקרונות האסדרה האירופיים. תהליכי הרישוי של המפעלים הגדולים יהיו מעמיקים, יביאו בחשבון את כלל ההשפעות הסביבתיות ויחייבו את המפעלים לעמוד בסטנדרטים המקובלים באירופה.
חוק הגנת הסביבה (ייעול הליכי רישוי סביבתי)(תיקוני חקיקה), התשפ”ד-2024
תועלות צפויות
תמצית הוראות החוק
- היתר פליטה – אחוד. בעל מקור פליטה טעון היתר, שהפעילות שהוא מבקש לבצע במקור הפליטה, טעונה, בנוסף על היתר פליטה, גם היתר רעלים לפי חוק החומרים המסוכנים, או שנדרש אישור מאת נותן האישור לשם מתן רישיון לפי חוק רישוי עסקים, תשכ”ח-1968, יגיש לממונה בקשה להיתר פליטה אחוד.
- היתר רעלים – אחוד. המבקש לעסוק ברעל בעל תכונת סיכון, בעיסוק הטעון היתר רעלים לפי חוק חומרים מסוכנים, שנדרש לגביו, נוסף על היתר הרעלים, אישור השר לשם מתן רישיון או היתר לפי חוק רישוי עסקים יגיש לממונה בקשה להיתר רעלים אחוד.
- שימוש בטכניקה המיטבית הזמינה (BAT). עד היום, התקנים בישראל היו מחמירים יותר מהחוק האירופאי, ודרשו שימוש בטכניקה המיטבית הזמינה אשר מביאה להפחתה המרבית של פליטת מזהמים לאוויר מבין כל הטכניקות המיטביות האפשריות. בנוסח החוק, הדרישה היא ליישומה של הטכניקה המיטבית הזמינה, מבין הטכניקות המיטביות האפשריות.
- התבססות על הרגולציה האירופית. החקיקה הסביבתית הישראלית מסתמכת רבות על החקיקה האירופית, אולם איננה מעוגנת בחוק הישראלי. מכאן ולהבא, סמכויות לפי חוק זה לגבי מקורות פליטה טעוני היתר ועיסוק ברעלים הטעון היתר, לעניין התקנת תקנות, מתן הנחיות, בחינת בקשות או השגות והחלטה בהן, ומן היתרים או אישורים או קביעת תנאים בהם, יופעלו בהתאם לאסדרה האירופית (תקנות, מודלים, שיטות, תקנים, דירקטיבות ונהלים מקצועיים). בעניין שבו האסדרה האירופית אינה מתאימה לתנאים בישראל, יופעלו הסמכויות על בסיס אמות מידה מקצועיות המיושמות במדינות מפותחות, בשים לב לבחינת ההשפעות על הסביבה ובריאות הציבור, ניהול סיכונים, העדפת הפחתה במקור של פליטות, וכן הפחתת נטל אסדרה עודף ככל האפשר.
- פטור מהיתר פליטה. הממונה רשאי לאשר, לבקשת בעל מקור פליטה, כי מקור הפליטה אינו טעון היתר, וזאת אם הוכח להנחת דעתו כי בשל מגבלה פיזית במקור הפליטה או הגבלה החלה עליו לפי דין אחר לא יתאפשר לבצע בו בפועל פעילות בכושר הייצור, בכמויות או במספר יחידות המדידה המרביים.
- מנגנון ערעור. מפעלים יהיו רשאים לערער על תנאי בהיתר או על סירוב למתן היתר (בכפוף למספר הוראות בחוק להגשת השגה).
- שינוי תנאי בהיתר פליטה קיים. במקרים בהם הוראות החוק משנות תנאים בהיתר פליטה קיים, רשאי השר לקבוע כי הוראות אלו ייכנסו לתוקף לגבי ההיתרים, עוד לפני מועד חידושם.
- תכנית הפיקוח על התעשייה. המשרד להגנת הסביבה יפרסם נוהל שיגדיר כיצד יבוצע פיקוח על מקורות פליטה טעוני היתר, וכן על עיסוקים הטעונים היתר רעלים ברמה א’. הממונה יפרסם אחת לשנה סיכום של פעילות הפיקוח.
- אתרי פסולת לא מסוכנת – מקור פליטה טעון היתר. אתרי סילוק פסולת מסוגים מסוימים ומעל קיבולת מסוימת ייכנסו תחת התוספת השלישית לחוק אוויר נקי, המגדירה רשימה של מקורות פליטה טעוני היתר.
- חובת פרסום צווים מנהליים. המשרד להגנת הסביבה יהיה חייב לפרסם לציבור את הצווים מנהליים שהוא מוציא למפעלים. נכון להיום, מידת השקיפות ביחס להליכי רישוי, צווים, אכיפה וכיוצ”ב, לוקה בחסר.
- הארכת תוקף ההיתר ל-10 שנים. נכון להיום היתר פליטה לאוויר תקף ל-7 שנים, והיתר רעלים תקף עד ל-3 שנים. ההיתר האחוד יהיה תקף תחילה ל-7 שנים. בסבב החידוש הבא, הוא יינתן לתקופה של 10 שנים. בכך, תגדל הוודאות של עסקים, ובמקביל הליכי ההכנה והבדיקה הממושכים של המפעלים והמשרד יהיו איכותיים יותר.
תהליך הרישוי
- הגשת בקשה: המפעל מגיש בקשה מקיפה הכוללת מידע מפורט על כל ההיבטים הסביבתיים של פעילותו.
- סקירה מקצועית: הרשויות הסביבתיות, בראשן המשרד להגנת הסביבה, מבצעות סקירה מעמיקה של הבקשה.
- קביעת תנאים: נקבעים תנאים מפורטים לפעילות המפעל, המבוססים על עקרונות ה-BAT ועל דרישות ספציפיות למניעת וצמצום זיהום.
- שיתוף ציבור: התהליך כולל שלב של פרסום הבקשה והתנאים המוצעים לציבור, ומתן אפשרות להגשת הערות.
- הנפקת הרישיון: לאחר השלמת כל השלבים, מונפק רישיון סביבתי משולב הכולל את כל הדרישות והתנאים.
תחולה
החוק חל על מגוון רחב של מפעלים ועסקים, כולל תעשיות כבדות, מתקני אנרגיה, מפעלי כימיקלים, מתקני טיפול בפסולת ועוד. הוא מתמקד במפעלים בעלי פוטנציאל זיהום גבוה, ומטרתו להסדיר את פעילותם באופן מקיף.
הוראות תחילה והוראות מעבר
תחילה יישום הרפורמה ייעשה בהדרגה על פי הוראות תחילה ומעבר שנקבעו לעניין זה בחקיקה. יישום הרפורמה ייעשה באופן מדורג בהתאם להוראות תחילה ומעבר שנקבעו לעניין זה בחקיקה. ביום 16/9/2024 פרסם המשרד הנחיה לעניין הוראות תחילה ומעבר – חוק הגנת הסביבה (ייעול הליכי רישוי סביבתי)(תיקוני חקיקה), התשפד-2024.
רישוי סביבתי משולב ברשויות המקומיות
קיים קשר הדוק ומשמעותי בין רישוי סביבתי משולב, לבין הרשויות המקומיות. הרשויות המקומיות הן חלק אינטגרלי מתהליך הרישוי הסביבתי בישראל. הן אחראיות על שילוב שיקולים סביבתיים בתהליכי תכנון, פיקוח על פעילויות מקומיות, פיקוח על רישוי עסקים ועל שיתוף הציבור. קשר זה חיוני לשמירה על איכות הסביבה ולטיוב תהליכי פיתוח הקהילתיים. הרשויות המקומיות אחראיות על רישוי עסקים בתחומן, כאשר הרישוי הסביבתי המשולב מאחד היבטים סביבתיים שונים תחת רישיון אחד. שנית, נדרש תיאום הדוק בין הרשויות המקומיות למשרד להגנת הסביבה בנוגע למפעלים הכפופים לרישוי סביבתי משולב. שלישית, הרשויות המקומיות עשויות להיות מעורבות באכיפת תנאי הרישיון הסביבתי המשולב בתחומן, בתיאום עם המשרד להגנת הסביבה. בנוסף, הרישוי הסביבתי המשולב ישפיע על החלטות תכנון (תב”עות), תוכניות פיתוח תשתיות ברמה המקומית. ולבסוף, הרשויות המקומיות מחוייבות לפרסם מידע לציבור לגבי מפעלים הכפופים לרישוי סביבתי משולב בתחומן, במסגרת הפרסומים באתר האינטרנט הרשותי (קראו כאן סקירה בנושא חובת הפרסום).
לסיכום
ביום 16.4.2024, פורסם ברשומות חוק הגנת הסביבה (ייעול הליכי רישוי סביבתי)(תיקוני חקיקה), התשפ”ד-2024. מטרת תיקוני החקיקה לטייב ולייעל את מערכי הרישוי הקיימים הן בפן הרגולטורי הן בפן הסביבתי, באמצעות רפורמה כוללת המבוססת על התאמה לסטנדרטים המקובלים באיחוד האירופי. במסגרת החקיקה תוקנו הסדרי הרישוי בחוק אוויר נקי ובחוק החומרים המסוכנים באופן שהליכי הרישוי אוחדו, כך שיינתן היתר סביבתי אחוד לפעילות בעלת פוטנציאל לגרום להשפעה סביבתית ניכרת, ובאופן שבהיתר ייכללו גם היבטים המוסדרים כיום בתנאי רישיון עסק לפי חוק רישוי עסקים, התשכ”ח-1968 (להלן – חוק רישוי עסקים). הרישוי הסביבתי המשולב מהווה צעד משמעותי בקידום ההגנה על הסביבה בישראל. הגישה ההוליסטית והמקיפה מאפשרת התמודדות יעילה יותר עם האתגרים הסביבתיים המורכבים. למרות האתגרים הכרוכים ביישומו, הרישוי המשולב צפוי להמשיך ולהתפתח ולהוות כלי מרכזי במדיניות הסביבתית של ישראל בשנים הבאות.
משרד עורכי דין וולר ושות’ מסייע לעסקים בהבטחת העמידה בחוקים ובתקנות, ובכך להגן על לקוחותיו מפני סיכונים משפטיים, כלכליים וסביבתיים. המשרד מספק לקוחותיו כלים להתמודד עם אתגרים ברגולציה הסביבתית, ברמה המקומית והארצית. צרו קשר עכשיו.
