פתיחת תיבת המכרזים איננה הליך טכני, של הסרת המנעולים מהתיבה. היא הליך מהותי ורגיש, שמטרתו לתת ביטוי לעקרונות השקיפות והשוויוניות במכרז. פתיחת התיבה תעשה ע"י וועדת המכרזים, תתועד בפרוטוקול, כאשר עיקרי הממצאים יוצגו וייבדקו במעמד הפתיחה. היעדר פרוטוקול, או פרוטוקול שנערך בצורה לקויה, תוך חריגה מהוראות הדין, עלול להוות פגם מהותי, עד כדי ביטולו של המכרז. ליווי וסיוע של עורך דין מכרזים יאפשר בדיקת מסמכי המכרז, במטרה להגדיל את סיכויי הזכיה. עבור לקוחותינו שהן רשויות מקומיות – הכנו "צ'ק ליסט" ופרוטוקול לדוגמה של פתיחת תיבת המכרזים. צרו קשר, כבר עכשיו.

פתיחת תיבת המכרזים

לאחר המועד האחרון להגשת ההצעות במכרז, תפתח וועדת המכרזים את תיבת המכרזים. זו הנקודה הראשונה בה הופכות ההצעות (והמציעים) לידועים. זו הנקודה בה יכולים בעלי אינטרס לנסות ולהשפיע על מספר המעטפות, לאיים על מציעים אחרים, לתקן את ההצעות וכו'. לאור זאת, הוסדרו ההוראות בדבר אופן פתיחת תיבת המכרזים, באופן מפורש בתקנה 19 לתקנות חובת המכרזים, בסעיפים 15-17 לתקנות העיריות (מכרזים), תשמ"ח-1987, בסעיפים 15-17 לתוספת הרביעית לצו המועצות המקומיות, תשי"א-1950, ובסעיפים 15-17 לתוספת השניה לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958. הוראות נוספות מופיעות ב-תכ"מ.

לשמירת ההצעות המוגשות למכרז בסודיות, ולהקפדה על אי-זיהוי ההצעות, חשיבות עליונה. זו הסיבה שלשמה נקבעו ההוראות בשונות בדבר סוג המעטפה, הכיתוב עליה וכו'. לאור זאת נפסק כי שליחת הצעות בפקס', מנוגדת לתקנות חובת המכרזים, ולפיכך מדובר בפגם היורד לשורשו של עניין.

פגמים בפרוטוקול

פרוטוקול פתיחת תיבת המכרזים הוא אחד המסמכים החשובים ביותר בכל הליך מכרזי. למעשה, מדובר במסמך הראייתי הראשון המתעד את מצב ההצעות במועד פתיחתן ואת תקינות ההליך. פגמים בפרוטוקול עלולים לעורר ספקות באשר לטוהר ההליך ואף להוביל לעתירות ולמחלוקות משפטיות.

הפרוטוקול צריך לכלול לכל הפחות את מועד הפתיחה, מקום ההתכנסות, שמות חברי ועדת המכרזים והמשתתפים, מספר ההצעות שהוגשו, שמות המציעים, ציון קיומן של ערבויות בנקאיות, מסמכים מהותיים שנמצאו במעטפות וכל הערה חריגה שהתגלתה במהלך הפתיחה.

ועדת המכרזים של הרשות, מחויבת לתעד ולנמק כל החלטה שלה, בתיק המכרז. תכליתה העיקרית של חובה זו הינה להגביר את שקיפות עבודת ועדת המכרזים, להרתיע מפני משוא פנים ומפגיעה בטוהר המידות. בנוסף לכך, תכליתה לאפשר הפעלה של ביקורת על עבודתה של ועדת המכרזים. בנסיבות בהן ועדת המכרזים הפרה את חובתה לרשום פרוטוקול מלא ואמין של דיוניה, לא תעמוד לה חזקת התקינות המנהלית, ומכאן שיוטל עליה לשכנע את בית המשפט כי פעלה כדין.

ב-עע"ם 6203/11 הסעות המוביל הארצי 2007 בע"מ נ' עיריית רמלה, קבע בית המשפט את האפשרות לסטות מהוראות ניהול הפרוטוקול:

"לא המציעים ולא עורך המכרז יחליטו על דעת עצמם שהוראה מהוראות התקנות או המכרז אין בהן צורך. הוראות אלו נועדו לשמור על טוהר ההליך המכרזי, שקיפותו ושוויוניותו, ומכאן החשיבות שבהקפדה עליהן, בחינת פשיטא… פרוטוקול של ועדת מכרזים צריך להיות ברור כדי שלא יחייב פירושים ופלפולים…"

וראה עוד ע״א 6926/93 מספנות ישראל נ׳ חברת החשמל, פ״ד מח (3) 749,797; ה״פ (ת"א) 248/98 נדיר חברה להזנה ושירותים נ׳ משרד העבודה והרווחה; בג״צ 3751/03 יוסי אילן נ׳ עיריית תל-אביב-יפו. וכן ע' דקל, מכרזים, כרך ראשון (2004), עמ' 58.

מה משקף הפרוטוקול ?

כב' השופט ברק בבג"ץ 990/92 מורדוב נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מז (1) 474, קבע:

"…הפרוטוקול הוא כלי לשיקוף המציאות. השיקוף של המציאות יכול להיות מלא או מתומצת. הוא חייב להיות אמיתי. אם האמת היא מרה, חייב הפרוטוקול לשקף (באופן מלא או מתומצת) אמת מרה זו. אין להוציא מהפרוטוקול דברים שאינם ראויים להישמע. אין לתקן פרוטוקול בשל אי הנחת (המוצדקת או הבלתי מוצדקת) מתוכנם של הדברים שנאמרו. הפרוטוקול הוא 'עיוור צבעים'. הוא צילום של מציאות. שינוי בפרוטוקול יכול להיעשות רק כדי להתאימו למציאות. אין לשנות את הפרוטוקול כדי שהלה לא ישקף את המציאות…". רק פרוטוקול אמין יקיים את עקרון השקיפות, ויחזק את הביטחון כי הליכי הוועדה התנהלו כשורה.

עיקרי ההוראות לרישום פרוטוקול

• רישום חברי וועדת המכרזים, ורישום שמות כל יתר הנוכחים, במועד הפתיחה.
• בדיקה של האמדן שהופקד, הכרזה עליו וחתימה עליו.
• רישום המסמכים. הוצאת המעטפות במכרז מתיבת המכרזים; סימון כל מעטפה במספר סידורי, הכרזה ורישום בפרוטוקול של המספר הכולל של המעטפות.
• פתיחה של כל מעטפה, חתימה בראשי תיבות על כל גליון או חוברת בכל מעטפה, רישום שמות המשתתפים במכרז, סכום ההצעה של כל אחד ממסמכי המכרז, הכרזה עליהם וביצוע רישום בפרוטוקול.
• ככל שנמצאו פגמים גלויים, מסמכים חסרים, מעטפות פגומות או אירועים חריגים, יש לתעדם באופן מפורט ומדויק. תיעוד חסר או כללי עלול להקשות על הוועדה בהמשך הדרך ולהחליש את יכולתה להגן על החלטותיה.
• רישום מפורט, ברור, מלא ואמין, של הדיון בוועדת המכרזים.
• חתימה על הפרוטוקול, ב-2 עותקים, והפקדתו אצל עובד הרשות שמונה לכך.

האם ניתן לפסול הצעה כבר במעמד פתיחת תיבת המכרזים?

במקרים רבים חברי ועדת המכרזים נתקלים כבר בשלב פתיחת התיבה בפגמים גלויים בהצעות שהוגשו. בין היתר עשויים להתגלות היעדר ערבות בנקאית, אי צירוף מסמכים מהותיים, מעטפה שאינה חתומה כנדרש או פגמים אחרים הנראים לעין.

למרות הפיתוי לקבל החלטות מיידיות, ככלל פתיחת התיבה אינה השלב שבו מתקבלת החלטה סופית על פסילת הצעה. מטרת השלב היא תיעוד ורישום ההצעות, ואילו ההכרעה בשאלת תקינותן תיעשה לאחר בדיקה מסודרת של כלל המסמכים והנתונים.

עם זאת, כאשר מתגלה פגם מהותי וברור שאינו דורש בירור נוסף, הוועדה רשאית לציין את הדבר בפרוטוקול ולהביאו בחשבון במסגרת הדיון המאוחר יותר. הפרדה בין שלב הפתיחה לבין שלב ההכרעה מסייעת להבטיח הליך הוגן, שקול ומבוסס.

שמירה על הבחנה זו חשובה במיוחד כאשר קיים חשש לעתירות מנהליות או לטענות בדבר פגיעה בשוויון בין המציעים.

תיבת מכרזים דיגיטלית (ממוכנת/ מקוונת)

תיבת מכרזים דיגיטלית היא מערכת מקוונת המאפשרת הגשה, ניהול ובחינה של הצעות באופן דיגיטלי, ללא צורך בהגשת מסמכים פיזיים. בניגוד לתיבת המכרזים ה"קלאסית", המכרז מפורסם בדרך דיגיטלית, באתר האינטרנט של הגוף עורך המכרז. המציעים מעלים את הצעותיהם באופן מקוון, תוך שימוש בחתימה אלקטרונית ומנגנוני אבטחה מתקדמים, ומאשרים את נכונות ההצהרות. תיבת המכרזים נשארת חתומה ונעולה בתהליך. במועד שנקבע מראש, המערכת מאפשרת פתיחת הצעות רק לגורמים המוסמכים לכך, כאשר המערכת מתעדת את הפתיחה, בעזרת חתימה דיגיטלית המאפשרת מעקב ובקרה. לאחר בדיקת ההצעות בהתאם לקריטריונים שהוגדרו במכרז, מוכרז הזוכה בהתאם לכללי ההליך.

בתיבת המכרזים הדיגיטלית, כל כשל טכני, דוגמת טעות בדוא"ל; העלאת קובץ שאינו חתום דיגיטלית; העלאת קובץ בפורמט שאינו מתאים או בגודל חריג; טעות בכתובת הקישור או טעות סופר בהקלדה; או סתם כשלים טכניים פשוטים ונפוצים, עלול להביא לאי הימצאות ההצעה בתיבת המכרזים, במועד האחרון.

פתיחת תיבת מכרזים במכרזים דיגיטליים

במקום פתיחת מעטפות פיזיות, מבוצעת פתיחה מבוקרת של ההצעות במערכת ממוחשבת. המערכת מתעדת את מועד ההגשה, זהות המשתמש, מסמכי ההצעה והפעולות שבוצעו בה. תיעוד זה הופך לחלק בלתי נפרד מהראיות המכרזיות.

במכרזים דיגיטליים קיימת חשיבות מיוחדת לבקרות טכנולוגיות, לניהול הרשאות גישה, לשמירת לוגים וליכולת להוכיח כי לא בוצעה התערבות אסורה במידע. ככל שהמכרזים הציבוריים הופכים דיגיטליים יותר, כך גדלה חשיבותו של התיעוד הטכנולוגי ושל אבטחת המידע כחלק בלתי נפרד מעקרון השוויון במכרזים.

שרשרת השמירה על הצעות המכרז 

אחד הנושאים החשובים ביותר, אך גם הפחות מוכרים לציבור, הוא שמירת שלמותן של הצעות המכרז מרגע הגשתן ועד לפתיחתן. עקרון זה, המכונה לעיתים "שרשרת השמירה", נועד להבטיח כי לא בוצעה כל התערבות, שינוי או גישה בלתי מורשית להצעות.

החובה לשמור על שרשרת שמירה תקינה מתחילה כבר במועד הפקדת ההצעות בתיבת המכרזים. על הרשות לוודא כי התיבה נעולה, מאובטחת ונגישה רק לבעלי הסמכה מתאימה. בנוסף, יש לתעד את מועדי הפתיחה, את זהות המשתתפים בהליך ואת מצב המעטפות בעת פתיחתן.

במכרזים מקוונים מקבלת שרשרת השמירה משמעות נוספת. יש להבטיח אבטחת מידע, בקרת הרשאות, תיעוד פעולות משתמשים ושמירת לוגים ממוחשבים המאפשרים להתחקות אחר כל פעולה שבוצעה במערכת.

פגם בשרשרת השמירה עלול לעורר ספק באמינות ההליך כולו. לכן, בתי המשפט מייחסים חשיבות רבה ליכולת הרשות להוכיח כי ההצעות נשמרו באופן המבטיח את שלמותן ואת עקרון השוויון בין המציעים.

טעויות נפוצות של ועדות מכרזים בפתיחת תיבת המכרזים

טעויות המתרחשות במעמד פתיחת ההצעות עלולות להוביל לעתירות מנהליות, לביטול החלטות ואף לביטול המכרז כולו. בין הטעויות הנפוצות ניתן למנות פתיחת מעטפות שלא בנוכחות הגורמים המוסמכים, תיעוד חלקי או לקוי של הנתונים בפרוטוקול, אי רישום מסמכים מהותיים שהוגשו עם ההצעה, בלבול בין מסמכי מציעים שונים, חשיפת מידע שאינו אמור להיות גלוי בשלב זה, ואי תיעוד פגמים שנמצאו במעטפות או בערבויות.

טעות נפוצה נוספת היא קבלת החלטות מהותיות במהלך פתיחת התיבה עצמה, מבלי לבצע בדיקה מסודרת של כלל מסמכי המכרז. ועדת המכרזים נדרשת להבחין בין שלב התיעוד והרישום לבין שלב בחינת ההצעות וקבלת ההחלטות.

הקפדה על נהלי עבודה ברורים, הכשרת חברי הוועדה, ליווי משפטי מתאים ותיעוד מלא של ההליך הם אמצעים חיוניים לצמצום חשיפות משפטיות ולשמירה על תקינות המכרז.

מתי פגם בפתיחת תיבת המכרזים יוביל לביטול המכרז?

לא כל פגם שנפל בהליך פתיחת תיבת המכרזים מצדיק ביטול של המכרז. הפסיקה הישראלית אימצה לאורך השנים גישה מהותית, שלפיה יש לבחון את חומרת הפגם, את השפעתו על עקרונות היסוד של דיני המכרזים ואת מידת הפגיעה במציעים.

כאשר מדובר בפגם טכני, אשר אינו משפיע על השוויון בין המשתתפים ואינו פוגע בטוהר ההליך, עשויה ועדת המכרזים להמשיך בבחינת ההצעות מבלי לבטל את המכרז. לעומת זאת, כאשר הפגם יוצר יתרון בלתי הוגן למציע מסוים, פוגע בסודיות ההצעות, מטיל ספק בשלמות המסמכים או מערער את אמון הציבור בהליך, עשויה להתעורר הצדקה לביטול המכרז או לפתיחתו מחדש.

בתי המשפט בוחנים כל מקרה בהתאם לנסיבותיו, תוך איזון בין האינטרס הציבורי בקיום מכרז תקין לבין הצורך למנוע ביטול הליכים ציבוריים שלא לצורך. לפיכך, שאלת ביטול המכרז אינה נבחנת לפי עצם קיומו של פגם, אלא לפי השפעתו המעשית על תקינות ההליך ותוצאותיו.

"צ'ק ליסט" לפתיחת תיבת המכרזים

מנסיוננו בעריכת מכרזים, בייעוץ משפטי ובליווי וועדות מכרזים – רשויות רבות, וועדות מכרזים רבות, אינן מכירות את הוראות הדין בעניין רישום הפרוטוקול, או את הליך פתיחת תיבת המכרזים. לאור הסיכונים והמשמעויות הכבדות של ניהול שגוי של הפרוטוקול, מצאנו לנכון להציע נוסח אחיד לפרוטוקול פתיחת תיבת המכרזים, במתכונת של "צ'ק ליסט". נוסח זה מאפשר ניהול נכון ומדויק של הפרוטוקול. הנוסח כולל את עיקרי ההוראות, מקום לרישום ההצעות, וכן אפשרות למעקב ולבקרה אחר הליכי בדיקת המכרז. לשימושכם, פרוטוקול פתיחת תיבת המכרזים.

משרד עו"ד וולר ושות' (נוסד 1965) הנו בעל ניסיון עשיר, מומחיות, מיומנות וראיה רב-תחומית בתחום המכרזים, מכרזי רשויות מקומיות, בליווי וועדות מכרזים של רשויות מקומיות ובבדיקת הצעות במכרזים. נשמח לעזור לכם בהתייעצות, חשיבה, היערכות למכרזים, הכנת מסמכי המכרז, בהגשת שאלות לעורכי המכרזים, בתשובות ובהשלמת מסמכים לוועדת המכרזים, בהשגות, בשימועים ובהופעה בפני וועדות המכרזים, בייצוג ובערעורים. צרו קשר, כבר עכשיו.

נכתב על ידי עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A, C.R.O), שותף בכיר במשרד וולר ושות׳. עו״ד וולר משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, תאגידים עירוניים וגורמים ציבוריים, ומלווה הליכי מכרזים רחבי היקף – החל משלב גיבוש האסטרטגיה המשפטית והתכנון המכרזי, דרך ניסוח המפרטים והתנאים, ועד לייצוג בשימועים בפני ועדות המכרזים, תביעות ועתירות מינהליות בבתי המשפט. עו״ד וולר כיהן בעבר כמנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר ויועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים בכנסת, ומשלב בעבודתו ראייה מערכתית, רגולטורית וניהולית.

פורסם ביום 23/10/2023. עידכון אחרון: 03/06/2026.