קבלן מוכר: רישום במאגר, השעיה, ביטול רישום ומסוכנות פלילית

קבלן מוכר הוא בעל מקצוע אשר שמו מופיע ברשימת “מאגר הקבלנים המוכרים” המנוהלת על ידי הוועדה הבין-משרדית לרישום קבלנים, וזוכה לזכויות ייחודיות במכרזים ממשלתיים ובהתקשרויות ציבוריות. מעמד זה (שבעבר כונה גם “קבלן עם כוכבית”), ניתן לאחר עמידה בקפדנות בקריטריונים הכלכליים, המקצועיים והבטיחותיים הקבועים בתקנון הוועדה ובמדריך הרישום הפנימי. אחת המטרות הראשיות של הרישום היא להבטיח כי רק קבלנים בעלי מוניטין עשיר, יציבות פיננסית, עמידה בתקני הבטיחות, וללא קשר לפשיעה או לגורמים פליליים, יוכלו לבצע עבודות הנדסה עבור המגזר הציבורי. התליית הרישום או שלילת ההכרה מהווה לעיתים “מכת מוות” עבור החברה, מבחינה כלכלית, עסקית, משפטית ותדמיתית.

בחודשים האחרונים, החלה המדינה לטפל בחדירת ארגוני פשע לחברות בנייה ותשתיות, וגילתה תמונה מבהילה: מידע מודיעיני מוצק על מעורבות ארגוני פשיעה, בחברות הפועלות מטעם המדינה. בהתאם לכך, עשרות חברות עומדות בפני פסילה מהשתתפות במכרזי מדינה ובפני שלילת רישיון. סקירה מקיפה.

המסגרת הרגולטורית

חוק רישום קבלנים

חוק רישום קבלנים, תשכ”ט-1969, נחקק במטרה ליצור מערכת מבוקרת של רישום קבלנים, להבטיח רמת מקצועיות, ביטחון כלכלי ועמידה בתקני בטיחות ובנייה. מתן אישור לקבלן מוכר, מהווה תעודה רשמית המאפשרת לקבלנים מומחים להשתתף במכרזים ממשלתיים, לביצוע עבודות בניה הנדסיות. מכוח החוק, מינה שר השיכון רשם שינהל את פנקס הקבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (פנקס “קבלנים מוכרים”).

הוועדה הבין משרדית לקביעת סדרי מסירת עבודות הממשלה לקבלנים

בהמשך להחלטת הממשלה, מינה החשב הכללי במשרד האוצר את הועדה הבינמשרדית לקביעת סדרי מסירת עבודות הממשלה לקבלנים, שתפקידיה –

• קביעת הקריטריונים בהם חייב קבלן לעמוד על מנת להיות קבלן מוכר, בהתאם לסוגים ולסיווגים השונים, וכן קביעת תקופת האישור לכל קבלן על היותו ‘קבלן מוכר’.
• קביעת עקרונות וכללים מנחים במכלול ההיבטים הנוגעים לביצוע עבודות הנדסה בנאיות לממשלה, לרבות תכנונן.
• קביעת סדרי מסירת עבודות הנדסה בנאיות של הממשלה לקבלנים.
• קביעת התעריפים בגין הגשת בקשה לאישור כקבלן מוכר ובגין חידוש האישור.

נהלים פנימיים

הוועדה הבין-משרדית לרישום קבלנים פיתחה “נהלי עבודה פנימיים”, המתארים שלב אחר שלב את הטיפול בבקשות, החל ממסמכי ההגשה ועד להחלטה הסופית על מתן ו/או שלילת מעמד של קבלן מוכר. נהלים אלו מפרטים גם את משך הזמן המירבי לטיפול בבקשה, תבניות הבדיקות, דרכי התיעוד ושיטות הפיקוח לאחר הרישום.

תנאי סף להתקשרות הממשלה עם קבלן מוכר

על פי הוראת תכ”ם 7.10.2 של החשב הכללי, התקשרות לביצוע עבודות הנדסה בנאיות תיעשה עם קבלנים מוכרים בלבד, למעט התקשרויות שיבוצעו במסגרת מאגר הקבלנים הממשלתי. משרדי הממשלה יכללו כתנאי סף בכל התקשרות לביצוע עבודות הנדסה בנאיות, את תנאי הסף המינימאליים הבאים:

• רישום הקבלן בפנקס הקבלנים, בהתאם לחוק.
• אישור הקבלן כקבלן מוכר בתחום נושא המכרז ובקבוצת הסיווג המתאימה להיקף העבודות.
• עמידתו של הקבלן בתנאי סף בתחום הבטיחות.

שימוש בחוזה סטנדרטי

התקשרות עם קבלן כמפורט לעיל תמומש באמצעות חוזה מדף 3210 במהדורתו האחרונה, כפי שמפורסם באתר החשב הכללי.

הכנה והגשת הבקשה לקבלת “קבלן מוכר”

מסמכים נדרשים

על המגיש לצרף טופס בקשה רשמי, דוחות כספיים מאומתים לארבע השנים האחרונות, ערבויות בנקאיות או ביטחוניות בהתאם להגדרות הסיווג המבוקש, תעודות ביטוח ואישורים מקצועיים רלוונטיים. בנוסף, על המבקש לכלול רשימת פרויקטים שהושלמו בשלוש השנים האחרונות, בהיקפים כספיים מינימליים הנקבעים בתקנות, בצירוף אישורי מקבלי שירות או מזמיני העבודה. בנוסף, יש לשלם אגרות (בסכום של כ- 1,500 ₪), וכן דמי טיפול נוספים במקרה של בקשה חוזרת לאחר דחייה.

תהליך בדיקת הבקשה

עם קבלת כל המסמכים, הוועדה הבין משרדית מטילה את בדיקת זכאותו של קבלן להירשם ברשימת הקבלנים המוכרים על גורם חוץ ממשלתי – מינהלת קבלנים מוכרים. המינהלת בודקת התאמה פורמלית: וידוא תעודות זהות, חתימות, תוקף דוחות כספיים ונוכחות ערבויות. לאחר מכן, הוועדה הבין-משרדית בוחנת את יכולת הביצוע בטכניות (ציוד, כוח אדם מיומן), בכלכלה (מאזן, תזרים מזומנים, יחס חוב/הון) ובחוקיות (עמידה בתקנות הבטיחות וכיוצ”ב). לאחרונה, עם הרשמתו של קבלן בפתיחת בקשה חדשה לרישום, תבצע מינהלת קבלנים מוכרים בדיקה אל מול הגורם המשטרתי האמון על הנושא, כי לא קיים מידע בעניינה של החברה. הבדיקה כוללת לעיתים ראיון, לצורך העמקת הבנת היכולות והציוד הזמין. אם נדרש, נשלחת דרישה להשלמות או להבהרות, עם מועד סופי של 30 יום להגשה חוזרת.

הוצאת אישור וסיווג ענפי

לאחר קבלת החלטת הוועדה, מפרסמת הוועדה את שם הקבלן ואת הסיווג בענף ובסכום המקסימלי לבצע, במאגר הממשלתי הזמין לציבור. התעודה עצמה נשלחת לכתובת העסקית של המגיש וכוללת קוד QR המקשר למערכת הממשלית לצפייה ברישום.

חידוש תעודה

תעודת הקבלן המוכר בתוקף לשנתיים, ותהליך החידוש מצריך הגשת דוחות מעודכנים, דיווח על שינויים בהון העצמי וביום תחילת התוקף של הערבויות החדשות. הוועדה מעריכה מחדש את הסיווג הכלכלי בהתאם לנתונים העדכניים ומציינת בהודעה רשמית שינויים בזכויות ההשתתפות במכרזים.

דיווח שוטף על שינויים

הקבלן מחויב לדווח על כל שינוי מהותי בפרטי אירגון (כתובת, בעלים, דירקטוריון) בתוך 30 יום. שינויים בהיקף הפרויקטים, באישורי בטיחות או בערבויות מחויבים לעדכון מיידי.

השעיית קבלנים

תקנון הוועדה לקביעת סדרי מסירת עבודות הממשלה לקבלנים

על פי התקנון, לוועדה הבין משרדית תהיה הסמכות להשעות קבלן מוכר מרשימת הקבלנים המוכרים לתקופה שתקבע או לנקוט נגדו באמצעים אחרים בכל מקרה שהוועדה סבורה כי התנהגותו של הקבלן אינה הולמת את הנדרש מקבלן לבצע עבודות עבור משרדי הממשלה, בין היתר במקרים הבאים:

כאשר ועדת מכרזים פסלה הצעת מציע במכרז מקום שעולה מההצעה שבקיום ההתקשרות ייפגעו זכויות עובדים; כאשר ועדת מכרזים פסלה הצעת מציע במכרז מקום שנתגלו בהצעה שגיאות מחושבות שהן מוטעות או שיש בהן חשד לתכסיסנות; כאשר הקבלן הגיש ביודעין מידע ו/או מסמך כוזב ו/או מטעה לוועדה הבין-משרדית, לוועדת חריגים, לוועדת מכרזים, לוועדה של מזמין או למינהלת קבלנים מוכרים; כאשר ועדת מכרזים החליטה כי שלוש הצעות או יותר של מציע במכרזים חרגו ממתחם הסבירות; אם יוכח שמציעים עשו קנוניה בינם לבין עצמם במטרה לגרום למסירת העבודה לאחד המציעים מביניהם (תיאום הצעות במכרז); הפרה בוטה בחוזה עבודה; רמה מקצועית ירודה בבצוע העבודה (גם אם מבחינה משפטית אין להגדירה כ”הפרת חוזה”); שימוש בחומרים שנמסרו לקבלן ע”י המזמין, שלא למטרה שלשמה נמסרו לו;  מצב כספי רופף, המעורר חשש שהקבלן לא יוכל לעמוד בהתחייבויות חדשות
לביצוע עבודות;  ניצול לרעה של זכויות הנובעות מחוזה ו/או קיום התחייבויות בהעדר תום לב לרבות אי-תשלום לקבלני משנה; או בהתאם למידע מודיעיני התברר כי הקבלן קשור לגורם עברייני או לארגון פשיעה.

בנוסף להליכים המנהליים (השעיה או הסרת מעמד), על קבלן אשר פעל בניגוד לחוק או נהלי הרישום כוזב, מוטלות גם סנקציות פליליות לפי חוק איסור הלבנת הון, חוק פיקוח על עבודות בניה, ועוד .

נקיטת אמצעים כנגד קבלן מוכר

כל הסמכויות הנתונות לוועדה הבין משרדית, כולל השעיה עד לתקופה של שנתיים, תוקנינה לוועדה של מזמין שתמונה על ידי המנהל הכללי של המזמין, בגוף הציבורי. קבלן שהושעה על ידי ועדה של מזמין, לא יוכל להשתתף במכרזים שיוצאו על ידי אותו מזמין. כל החלטת ועדה של מזמין על נקיטת אמצעים נגד קבלן תובא לידיעת הוועדה הבין משרדית ותהיה לוו עדה הבין משרדית סמכות, לאחר שמיעת טענות הקבלן בכתב או בעל פה, להשעות את הקבלן מרשימת הקבלנים לתקופה שלא תהיה פחות מ-6 חודשים.

חובת השימוע

סעיף 17 לנוהל, וכן כללי המינהל הציבורי, מחייבים כי בטרם תחליט הוועדה הבין משרדית או ועדה של מזמין על נקיטה באמצעים כלשהם נגד קבלן מוכר תינתן לקבלן זכות שימוע בפני הוועדה.

נוהל הערכת מסוכנות פלילית לקבלן מוכר

ביום 17/7/2024, פרסמה הוועדה הבין משרדית לקביעת סדרי מסירת עבודות הממשלה לקבלנים נוהל עבודה לצורך הערכת מסוכנות פלילית של קבלנים. הנוהל (כאן) נועד להסדיר את התנהלותה וסדר פעולותיה של הוועדה, במקרים בהם קיים ו/או התקבל מידע בדבר מסוכנות ביחס לקבלן מוכר, או קבלן המבקש להיות קבלן מוכר, שיש בו כדי להעיד על מעורבותו וקשריו עם גורמי פשיעה עברייניים. הנוהל מפרט את הפעולות הנדרשות מצד הוועדה הבין משרדית, משלב הגעת המידע אליה, ועד להחלטותיה בדבר נקיטת אמצעים כנגד הקבלן מתוקף סמכותה.

נוהל עבודת הוועדה

קבלן חדש – עם הרשמתו של קבלן בפתיחת בקשה חדשה לרישום, תבצע מינהלת קבלנים מוכרים בדיקה אל מול הגורם המשטרתי האמון על הנושא, כי לא קיים מידע בעניינה של החברה. באם לא יתקבל מענה בתוך תקופה שלא תעלה 21 ימים למעט מקרים חריגים, לא תהיה מניעה מלאשרו כקבלן מוכר, ככל שתוצאותיהן של שאר הבדיקות הנדרשות על-פי המדריך לקבלן מוכר תהיינה תקינות. ככל שהתקבל מידע אודות הקבלן בסד הזמנים המתואר, יטופל המידע כמו במצב של “קבלן קיים”.

קבלן קיים – קבלת מידע אודות קבלן קיים תהיה בהתאם לאחת מהחלופות הבאות:

• בדיקה תקופתית על-ידי המשטרה. רשימת הקבלנים המוכרים המתעדכנת באופן מיידי ומקוון, תהיה ברשות הגורמים המוסמכים לכך במשטרת ישראל. שייאסף לגבי קבלן שמופיע ברשימת הקבלנים המוכרים, יועבר אל מרכזת הוועדה ומינהלת קבלנים מוכרים ויכלול את הפרטים ואת חוות הדעת (פרפראזה) בעניינו.
• בדיקה יזומה ע”י הוועדה – הוועדה רשאית, לאור חשדות, או כחלק מבדיקה מדגמית, או לצורך בירור עבור מכרז קונקרטי לערוך בדיקה אודות קבלן מוכר, בעקבות פנייה של ועדת מכרזים או ביוזמתה. במקרה כאמור הוועדה תפנה למשטרה עם פרטי הקבלן לצורך בירור אודות קיומו של מידע אודותיו, ותיידע את ועדת המכרזים של המשרדים בהם הקבלן מועסק בפרויקט פעיל. קבלת מידע מהמשטרה במקרה כאמור תהיה תוך תקופה שלא תעלה על 21 ימים.

בדיקת קבלן משנה – משרד ממשלתי אשר במסגרת פרויקט בניה פועל עבורו קבלן משנה בהיקף עבודה משמעותי (בהיקף הפרויקט או ברגישות הפרויקט), ואשר מעוניין לערוך בדיקה של מידע אודות הקבלן, רשאי לפנות לגורם הרלוונטי במחלקת איסוף בחטיבת המודיעין להמשך טיפול מולו או לפנות לרכז הוועדה אשר יפנה אל הגורם המשטרתי המוסמך. המידע מהמשטרה (באמצעות פרפראזה) יועבר אל הוועדה. שקילת המידע על ידי ועדת המכרזים המשרדית תיעשה לאחר התייעצות עם הוועדה. ככל שהוחלט על הפסקת עבודת קבלן המשנה, וזאת בכפוף להסכם ההתקשרות עם הקבלן הראשי בפרויקט, תודיע על כך ועדת המכרזים המשרדית לוועדה אשר תעדכן, בהתאם לשיקול דעתה, את שאר משרדי הממשלה.

שקילת מידע על ידי הוועדה

עם קבלת הפרפראזה אצל מרכז הוועדה, ייקבעו מועדים להתכנסות הוועדה וכן לעריכת שימוע לקבלן וקיום דיון בעניינו לאור המידע שהתקבל. לצורך הדיון, מרכז/ת הוועדה יציג את הפרפראזה לחברי הועדה, וישלח הזמנה לקבלן לשימוע, עם סיבת זימונו.

במסגרת השימוע הקבלן יתבקש להציג את טיעוניו. בנוסף לכך, יתבקש הקבלן להציג את רשימת כלל הפרויקטים הפעילים בהם הוא עוסק ואת כלל ההתקשרויות בהן הוא מעורב, על כלל שלביהן ובכלל זה גם מכרזים אליהם הוא הגיש הצעה, וטרם נקבע בהם זוכה. רשימה זו תיתמך במסמכים הרלוונטיים עבור כל פרויקט וכל התקשרות כאמור. בשימוע תינתן לקבלן האפשרות לשטוח את מלוא הסבריו וטיעוניו ביחס למידע שנתקבל אודותיו .

לאחר השלמת השימוע ושמיעת טענות הקבלן, תקיים הוועדה דיון לצורך קבלת החלטה. הועדה תוכל לפנות ולהת ייעץ עם גורמי המשטרה והפרקליטות, לכל שאלה שתעלה. במסגרת כך תתבקש המשטרה, במקרה הצורך, להציג חוות דעת נוספת בעניין, לצורך התייחסות לטיעוני הקבלן ולנושאים שעלו בשימוע שנערך לו. בחוות דעת זו יתייחסו גורמי המשטרה לשאלה האם יש בפרטים ובטענות שמסר הקבלן בשימוע כדי לשנות את הפרפראזה הראשונה שהציגו, או שהיא זוכה למשנה תוקף. בהתאם לכך, הוועדה תשקול ותקבל את החלטתה כאמור מטה.

החלטות הוועדה: הערכת מסוכנות פלילית לקבלן מוכר

החלטה על גריעה מהרשימה

לאחר השלמת ההליך לעיל, הוועדה תחליט אם לגרוע את הקבלן מרשימת הקבלנים המוכרים כך שלא יוכל להשתתף במכרזים חדשים שיפורסמו על ידי משרדי הממשלה. באם הוועדה תחליט לגרוע את הקבלן מהרשימה, יוכל לפנות לאחר שנה אל הוועדה ולבקש דיון בעניינו. פנה הקבלן להיכלל בשנית, תהיה קבלת בקשתו מותנית בקבלת מידע עדכני מהמשטרה לפיו חל שינוי ביחס לסיבה בגינה הוא נגרע מלכתחילה. באם הוועדה תחליט שלא לגרוע את הקבלן, היא תוכל לשוב ולשקול את החלטתה ככל שיגיע מידע עדכני.

החלטה ביחס למכרזים מתנהלים

הוועדה תודיע על גריעת הקבלן לכלל משרדי הממשלה. ככל שהקבלן כאמור הגיש הצעה במכרז, תדון ועדת המכרזים המשרדית בפסילת ההצעה, כאשר רק במקרים חריגים, ולאחר התייעצות עם הוועדה, תוכל לאפשר לקבלן להמשיך להתמודד במכרז.

החלטה ביחס לפרויקטים קיימים

הוועדה תפנה אל כלל המשרדים אשר יש להם התקשרות קיימת עם הקבלן, על מנת שישהו בהקדם האפשרי את ביצוע הפרויקט עד תום הבירור בעניינו, במסגרתו יציגו את הנתונים הרלוונטיים אודות ההתקשרות ואת עמדתם ביחס להמשך הפרויקטים והזכויות החוזיות העומדות להם, תוך הערכת מידת הסיכון בהחלפת הקבלן, פרק הזמן שנותר להשלמת הפרויקט ובשקלול היקף העלויות והסכומים ששולמו ושעתידים להיות משולמים. לאחר קבלת הנתונים, הוועדה תשקול את כלל ההיבטים בפרויקטים השונים ותוציא הנחיה ביחס לקבלן ואל מול כל פרויקט בנפרד. ועדות המכרזים המשרדיות הרלוונטיות יידרשו לקיים דיון לצורך קבלת החלטה ביחס להתקשרות הפרטנית של המשרד עם הקבלן. במסגרת דיון זה ועדת המכרזים המשרדית תדון בהחלטת הוועדה, ותקבל החלטה מנומקת בעניין הקבלן.

פסילת קבלנים מהשתתפות במכרזי המדינה בגין מעורבות בפשיעה: פסיקה ראשונה

לאחרונה (מאי 2025) ניתן פסק דין בעתירה מינהלית (עת”מ 38403-03-25, חורי אברהים ובניו תשתיות ופיתוח נ’ משטרת ישראל ואח’), לפיו, בפעם הראשונה, אישר ביהמ”ש את החלטתה של ועדה בין-משרדית למנוע השתתפות במכרזי המדינה ולבטל פרויקטים קיימים, אך ורק על בסיס מידע מודיעיני שבידי המשטרה.

על פי העתירה, הוועדה הבין-משרדית לקביעת סדרי מסירת עבודות לקבלנים פסלה חברה שפועלת בתחום התשתיות, ואשר זכתה ב־19 מכרזים בהיקפים שמוערכים בכ־20 מיליון ש”ח, מלהשתתף במכרזי עבודות עבור המדינה. בנוסף, שללה הוועדה מהחברה 15 פרויקטים שבהם זכתה. כל זאת, לאחר שהוועדה הגיעה למסקנה, כי לחברה מעורבות עם ארגוני פשע.

בפסק הדין קבע ביהמ”ש (כב’ השופט ורדי) כי ניתן להרחיק מהמכרזים גם מי שלא הועמד לדין ואפילו מי שכלל לא נחקר במשטרה, שכן מרכז הכובד הוא קיומו של מידע מודיעיני המצדיק את ההחלטה המינהלית ואשר ניתן להציגו בפני בית המשפט במעמד צד אחד. במקרה דנן, מדובר “במידע וחומר מודיעיני משמעותי, מהימן, מוצלב ועדכני“. זאת ועוד, קבע בית המשפט כי הוועדה, כגוף מינהלי, רשאית להסתמך על המלצותיה של המשטרה ולגרוע קבלן מהרשימה – החלטה המצויה בתחום סמכותה, וזאת לתכלית ראויה של הדרת גורמים בלתי לגיטימיים ממכרזי המדינה.

צעדים משלימים

בדצמבר האחרון שונה החוק, כך שרשם הקבלנים במשרד השיכון, האחראי על רישוי הקבלנים ועל הסיווג המקצועי שלהם, יהיה רשאי לפסול חברות קבלניות כאשר הוא שוכנע על בסיס המלצות המשטרה, כי הן מעורבות במעשים פליליים.

במקביל, הפיץ לאחרונה משרד המשפטים תזכיר חוק עסקאות גופים ציבוריים (תיקון מס’ 12)(פסילת ספקים בשל מעורבות בפשיעה מאורגנת), התשע”ה-2024. בתמצית, התיקון לחוק מגדיר תנאים לביצוע התקשרויות עבור גופים ציבוריים, וקובע כי עסקה של המדינה עם ספק תהיה מותנית בכך שהספק יציג אסמכתה על כך שאין מניעה להקשר עימו בשל פגיעה אפשרית בביטחון ושלום הציבור, ובהתאם לשיקולים המובאים בתיקון המוצע. סקירה נרחבת כאן.

לסיכום

לסיכום, מעמד “קבלן מוכר” מהווה רכיב משמעותי עבור קבלנים המבקשים להשתלב בפרויקטים ציבוריים וממשלתיים, אך מצריך עמידה מתמדת בנהלים, בדיקות רקע משטרתיות, דיווח שוטף וחידוש תקופתי של התעודה. לצד זאת, החמרת האכיפה ופסילת קבלנים מהשתתפות במכרזי המדינה, מחייבת ניהול שוטף, רציף ותקין של החברות.

משרד וולר ושות’ מלווה קבלנים בתהליך הרישום, בפיקוח על עמידה בדרישות הכלכליות והמקצועיות, ובהיערכות לוועדה הבין־משרדית, תוך מתן ייעוץ מקיף בנושאי רגולציה, בטיחות ואתיקה עסקית. המשרד מקפיד לשלב ידע משפטי עדכני וניסיונו הרב בניהול ובליווי של חברות ציבוריות ופרטיות. צרו קשר עכשיו.