העדפת מציע מקומי

מכרזים מהווים כלי מרכזי בהבטחת שקיפות, תחרותיות ויעילות בניהול משאבים ציבוריים. אחד הנושאים המרכזיים שעולים בתחום זה הוא העדפת מציע מקומי במכרזים. מדובר בפרקטיקה שמטרתה לתמוך בכלכלה המקומית, להקטין את הפערים החברתיים ולחזק את הקשרים בין השלטון המקומי לבין הקהילה.

אלא שמתן יתרון למציע מקומי, מציב אתגר לדיני המכרזים, ככל שהדבר נוגע לשלטון המקומי. מחד, עקרונות דיני המכרזים מחייבים שוויון בין המתמודדים במכרז (אלא אם כן קיים עיגון לכך בחוק). מן העבר השני, עיקרון היעילות הכלכלית עבור הרשות המינהלית, והשיקול הלגיטימי של הרשות המקומית לדאוג לרווחת תושביה, ולפיתוח כלכלי מקומי, מאפשרים מתן יתרון לעסק מקומי. התשובה לכך מעט מורכבת, ואינה חד-משמעית.

רקע ומסגרת נורמטיבית להעדפת תוצרת הארץ

סעיף 2(א) לחוק חובת המכרזים, התשנ”ב-1992 קובע את הכלל הבסיסי בדיני מכרזים, ולפיו המדינה, תאגיד ממשלתי, מועצה דתית, קופת חולים ומוסד להשכלה גבוהה, לא יתקשרו בחוזה לרכישת טובין או שירותים, אלא על פי מכרז פומבי אשר נותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו.

עם זאת, סעיף 3א(א)(1) לחוק מתיר לממשלה לקבוע הוראות בעניין העדפת תוצרת הארץ במכרזים. מכוח הסעיף האמור, התקינה הממשלה את תקנות חובת המכרזים (העדפת תוצרת הארץ), התשנ”ה-1995. אלו קבעו כללים מפורטים לגבי יישום ההעדפה בהליכי המכרז, כדלקמן:

(א) המזמין יכלול במסמכי מכרז, ובמכרז פומבי – גם במודעה בעתונות, תנאי שלפיו תינתן העדפה בהתאם לתקנות משנה (ד) עד (ח) – במסגרת אמת המידה של המחיר – להצעות לרכישת טובין מתוצרת הארץ שמחירם אינו עולה על מחיר הצעות לרכישת טובין מיובאים בתוספת של 15% (להלן – הצעה של טובין מתוצרת הארץ) ולהצעות לרכישת טובין מאזור עוטף עזה שמחירם אינו עולה על מחיר הצעות לרכישת טובין מיובאים בתוספת של 20% (להלן – הצעה של טובין מאזור עוטף עזה); לא כלל המכרז אמות מידה אחרות זולת המחיר, יחולו תקנות משנה (ד) עד (ח), בשינויים המחויבים.

(ב) בהתקשרויות של חברות ממשלתיות או יחידות סמך ממשלתיות, אשר מיצאות 30% לפחות מתוצרתן, יהיה שיעור ההעדפה כאמור – 10%.

התקנות קובעות בתמצית, כי אם המדינה או תאגיד ממשלתי מפרסמים מכרז לרכישת טובין, אחד מהתנאים שייכללו במכרז הוא תנאי שמעניק העדפה להצעות לרכישת טובין מתוצרת הארץ. לפי תנאי זה, יועדפו הצעות של טובין מתוצרת הארץ, אם המחיר שלהם אינו גבוה ב-15% (ובחלק מהמקרים 10%) ממחיר ההצעות שאינן מתוצרת הארץ.

מה הגדרת “תוצרת הארץ”?

לעניין זה, קובעות התקנות כי “טובין מתוצרת הארץ” ו”מחיר מרכיב ישראלי” הנם –

“טובין מתוצרת הארץ – טובין שיוצרו בישראל או באזור בידי יצרן שהוא אזרח ישראל או תושב קבע בישראל, או תאגיד הרשום בישראל, ובלבד שמחיר המרכיב הישראלי בהם מהווה 35% לפחות ממחיר ההצעה.”

“מחיר מרכיב ישראלי – מחיר ההצעה, בשער המפעל של המציע, ולעניין טובין מאזור עוטף עזה, לרבות מחיר שינוי מהותי כפול שעברו הטובין והכול בניכוי עלויות חומרי הגלם, החלקים, שירותי הייעוץ, התכנון, כוח האדם והמימון, ששימשו בייצור הטובין ושמקורם מחוץ לישראל.”

יתרונות העדפת מציע מקומי

תמיכה בכלכלה המקומית

העדפת מציע מקומי מסייעת לחיזוק הכלכלה המקומית. כאשר המדינה או הרשויות המקומיות בוחרות לעבוד עם ספקים מקומיים, הן תורמות ליצירת מקומות עבודה, להגברת הצריכה המקומית ולחיזוק התעשייה המקומית. מצב זה עשוי לשפר את איכות החיים של התושבים ולהפחית את שיעורי האבטלה.

הפחתת עלויות לוגיסטיות

מציעים מקומיים נוטים להציע פתרונות לוגיסטיים מהירים ויעילים יותר, הודות לקרבה הגיאוגרפית. זאת עשויה להקטין את עלויות השינוע וההובלה, דבר שיכול לתרום לחיסכון משמעותי בתקציבים ציבוריים.

חיזוק הקשרים המקומיים

העדפת מציע מקומי יכולה לחזק את הקשרים בין השלטון המקומי לתושבים. כאשר המציע הוא חלק מהקהילה, יש נטייה להבין את הצרכים והאינטרסים המקומיים בצורה טובה יותר, דבר המוביל לשירותים טובים יותר עבור הציבור.

שיפור איכות השירות

מציעים מקומיים נוטים להיות מעורבים יותר בתהליכים המקומיים, מה שמוביל לשיפור באיכות השירותים הניתנים. העדפה זו עשויה להוביל לתוצרים בעלי ערך מוסף, שמתאימים בצורה טובה יותר לצרכי הקהילה.

אתגרים בהעדפת מציע מקומי

חשש מהעדפה לא הוגנת

אחד האתגרים המרכזיים בהעדפת מציע מקומי הוא החשש להעדפה לא הוגנת, שעלולה לפגוע במציעים שאינם מקומיים. יש צורך להקפיד על כך שההעדפה תהיה מנומקת ושההזדמנויות למציעים אחרים לא ייפגעו. ישנם מקרים שבהם ההעדפה עלולה להוביל לתוצאה הפוכה, כלומר פגיעה בתחרותיות וכתוצאה מכך לעלייה במחירים.

קושי בהגדרת “מקומי”

קיימת בעיה פרשנית סביב המושג “מקומי”. מה מוגדר כמקומי? האם מדובר ביישוב הספציפי שבו מתקיים המכרז, או שמא מדובר באיזור גיאוגרפי רחב יותר? האם זהו המקום שבו רשומים משרדי העסק, המחסנים או המרחב שבו הוא פועל? בעיה זו עשויה לגרום לקשיים פרשניים בעת יישום ההעדפה.

חוסר השקיפות

חוסר שקיפות עלול להוביל לאובדן אמון הציבור במערכות השלטון ובתהליכים הציבוריים.

האם העדפת מציע מקומי – מותרת?

בפסק הדין עת”מ 16477-06-13 עבוד נ’ מ.מ מג’אר ואח’, וב-עת”מ 1254-02-12 ערוצי מדידה ותשתיות בע”מ נ’ מועצה אזורית עמק המעיינות, קבעו בתי המשפט כי העדפת מציע מקומי, ברמה העקרונית – מותרת. בעת”מ 51912-09-11 אינתסאר עאמר א.ר.ח. מחשבים וציוד משרדי נ׳ מועצה מקומית ג׳ת, קבע בית המשפט כי –

״אין ולא יכולה להיות מחלוקת שקידום אפשרות תעסוקה לתושבי המשיבה, הינו בכלל ״קידום ענייניהם הכלכליים של תושבי המועצה״… משכך אפוא, יש לראות את תנאי ההעדפה, לא רק בראייה של דיני המכרזים אלא בראיה רחבה יותר, של דיני הרשויות המקומיות ותפקידן של אלו לדאוג לרווחתם הכלכלית של תושביהן״

בתי המשפט קבעו כי רשות מינהלית, רשאית לתת העדפה לעסק מקומי או לתושב מקומי במכרזים. זאת, מכוח העיקרון “עניי עירך קודמים”. עם זאת, העדפה “עיוורת” של מציע מקומי, ללא שקדם לכך שיקול דעת – אסור. כל העדפה צריכה להיות מנומקת ומבוססת על נתונים אובייקטיביים. כך, ההעדפה אינה יכולה להיות אוטומטית, אלא מחויבת להסביר את היתרונות של המציע המקומי.

יש לשים לב: תקנות חובת המכרזים (העדפת תוצרת הארץ), התשנ”ה -1995, אינן חלות על רשות מקומית. זאת, מכיוון שהתקנות חלות אך ורק על המדינה, תאגיד ממשלתי, מועצה דתית, קופ”ח ומוסד להשכלה גבוהה. החקיקה להעדפת מציע מקומי במכרזי הרשויות מקומיות, בתנאים מסויימים, מקורה בתוספת הרביעית לצו המועצות המקומיות ובתוספת השנייה לצו המועצות האזוריות.

מסקנות בנושא מתן העדפה למציע מקומי