תקנות חישוב שטחים ואחוזי בניה

מה השתנה בתיקוני 2023 ו־2025, כיצד מחושבים שטחי בנייה, מתי ניתן לקבל היתר בשטח כולל ומה המשמעות עבור יזמים, בעלי נכסים ורשויות מקומיות

תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), תשנ"ב-1992, הן אחת מאבני היסוד של דיני התכנון. תכליתן לאפשר ליזמים, אדריכלים, שמאים ולרשויות לדבר בשפה אחידה בכל הקשור לאופן חישוב שטחים ואחוזי בנייה, בתכניות ובהיתרים. התקנות קבעו הבחנה ברורה בין "שטח עיקרי" לבין "שטח שירות", והסדירו כיצד לחשב את שטח המגרש, את השטח הכולל המותר לבנייה, ואת אחוזי הבנייה.

בשנים האחרונות מתחולל שינוי מהותי בחישוב שטחים ואחוזי בנייה. במרכז השינוי עומדת המעבר ההדרגתי ממערכת המבוססת על ההבחנה המסורתית בין שטחים למטרות עיקריות לבין שטחי שירות, למערכת המאפשרת לקבוע זכויות בנייה כ־שטח כולל.

השינוי אינו טכני בלבד. אופן קביעת זכויות הבנייה בתכנית משפיע על שלב התכנון, על גמישות התכנון האדריכלי, על הליך הרישוי, על אופן קריאת טבלת הזכויות ועל האופן שבו בעלי מקרקעין, יזמים, אדריכלים, שמאים ורשויות צריכים לבחון את פוטנציאל הבנייה במקרקעין.

עם זאת, חשוב לדייק: הרפורמה אינה מבטלת באופן גורף את ההבחנה בין שטח עיקרי לשטח שירות בכל התכניות וההיתרים, ואינה הופכת כל זכויות הבנייה הקיימות בישראל באופן אוטומטי לזכויות ב"שטח כולל". התוצאה תלויה, בין היתר, במועד אישור התכנית, בהוראותיה, באופן שבו נקבעו זכויות הבנייה ובתנאים שנקבעו בתקנות.

מה השתנה?

מאז תיקון החקיקה והתכנון שנכנס לתוקף בדצמבר 2023, מוסדות התכנון רשאים לקבוע בתכניות זכויות בנייה ב"שטח כולל", ללא חלוקה בין שטחים למטרות עיקריות לבין שטחי שירות.

בהמשך, ביום 30 בספטמבר 2025, פורסמו תקנות התכנון והבנייה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתוכנית ובתשריט) (תיקון), התשפ"ה-2025. התקנות מכוח סעיף 265 לחוק התכנון והבניה, הגדירו לראשונה במפורש "תוכנית בשטח כולל" ו"היתר בשטח כולל", והסדירו באילו מקרים ניתן לראות היתר כהיתר בשטח כולל, לרבות ביחס לתכניות שאושרו לפני 3 בדצמבר 2023.

המשמעות המעשית היא שהמונח "שטח כולל" הפך לחלק ממשי ממערכת התכנון והרישוי, אך יש לבחון כל מגרש לפי התכנית החלה עליו והוראות הדין הרלוונטיות. אין די בידיעה כי קיימות, למשל, 200% זכויות בנייה. יש לדעת מהו שטח המגרש, מה קובעת התכנית, כיצד מוגדרות הזכויות, אילו שימושים מותרים, מהן מגבלות הבינוי והאם ניתן להוציא היתר בשטח כולל.

הבחנה זו הפכה לכלי קריטי בקביעת זכויות בנייה, היטלי השבחה, תשלומי פיתוח ואף בקביעת ערכי שוק.

מהן תקנות חישוב שטחים ואחוזי בנייה?

תקנות חישוב השטחים מסדירות את האופן שבו נקבעים ומחושבים שטחי הבנייה במסגרת תכניות והליכי רישוי.

בעבר, אחת מאבני היסוד של שיטת החישוב הייתה ההבחנה בין שני סוגי שטחים: שטחים למטרות עיקריות ו-שטחים למטרות שירות.

שטח עיקרי הוא, בתמצית, שטח המשמש למטרות העיקריות של הייעוד התכנוני, כגון שטחי מגורים או שטחים המשמשים את הפעילות העיקרית במבנה.

שטחי שירות הם שטחים הנדרשים לתפקודו של הבניין או הנלווים לשימוש העיקרי, בהתאם להוראות הדין והתכנית, כגון חלק מסוגי השטחים הטכניים, המערכות, המרחבים הנדרשים ותכליות שירות אחרות.

ההבחנה הזו הייתה משמעותית לא רק לצורך רישום מספרים בטבלת הזכויות. היא יצרה מערכת של מגבלות והקצאות: תכנית יכלה לקבוע מכסה נפרדת לשטחים עיקריים ומכסה נפרדת לשטחי שירות, והיכולת לנצל שטח מסוים הייתה תלויה בסיווגו ובהוראות התכנית.

הרפורמה מאפשרת, במקרים המתאימים, לעבור מתפיסה זו לקביעת מכסת בנייה כוללת, אשר מעניקה בשלב התכנון והרישוי גמישות גדולה יותר בחלוקת שטחי הבנייה בהתאם לתכנון האדריכלי.

מינהל התכנון עצמו הנחה כי כאשר אין צורך תכנוני מובהק בחלוקה בין שטחים עיקריים לשטחי שירות, ניתן לקבוע את זכויות הבנייה בשטח כולל. ההנחיות מדגישות גם את הצורך לתת את הדעת בנפרד לשטחי בנייה מעל ומתחת לקרקע ולשימושים הרלוונטיים.

כללי חישוב שטחים ואחוזי בניה בתקנות

שיטת חישוב השטחים משפיעה על האופן שבו נקבעות זכויות הבנייה ועל מידת הגמישות בתכנון ובמימושן. ההבדל המרכזי הוא בין תכנית המחלקת את הזכויות לשטח עיקרי ולשטחי שירות, לבין תכנית הקובעת את זכויות הבנייה בשטח כולל.

חישוב שטח מגרש

לצרכי חישוב שטחים ואחוזי בניה, שטח מגרש הוא השטח כפי שתוחם בתכנית או בתשריט חלוקה או איחוד, לאחר שנוכה ממנו החלק שנועד בתכנית לצרכי ציבור כאמור בפרק ח' לחוק התכנון והבניה, אלא אם הוא ממשיך להיות חלק מהמגרש וזכויות הציבור הן בדרך של רישום זיקת הנאה בלבד. תפיסה למעשה של חלק מהמגרש כדרך ציבורית, שאינה מלווה בהפקעה ובפיצוי כדין, אינה יכולה לפגוע בחישוב שטחים וקביעת אחוזי בניה.

שטחים עיקריים לשטחי שירות

התקנות מורות כי תכנית המייעדת קרקע לבניה תבחין בין שטחים שהבניה בהם נועדה לשרת מטרות עיקריות במבנה ("שטח עיקרי"), לבין שטחים שהבניה בהם נועדה לשמש למתן שירותים נלווים להגשמת המטרות העיקריות (שטחי שירות). חשיבותם של שטחי השירות לאיכות החיים, תברואה, בטיחות וביטחון, וצורך במקומות חניה, באה לידי ביטוי בחובה לכלול בכל תכנית מפורטת התייחסות ברורה להיקף שטחי השירות הדרוש.

חישוב שטחי בניה ואחוזי בניה

התקנות קובעות כי בתכניות ובהיתרים יחושבו שטחי בניה ואחוזי בניה לפי הוראותיהן. "אחוזי בניה כוללים" מוגדרים כיחס שבין השטח הכולל המותר לבניה במגרש לבין שטח המגרש, המבוטא באחוזים. "השטח הכולל המותר לבניה" הוא סכום השטחים המקורים בכל קומות הבניין, מעל ומתחת לפני הקרקע, בכפוף להוראות נוספות בתקנות. מדידת השטח הכולל המותר לבניה נעשית על פי חישוב השטח הכלול בהיקפו של חתך אופקי בגובה 1.20 מטרים מעל הרצפה, למעט עליית גג וקומת מסד. להרחבה בנושא שטח דירה, קראו כאן.

תיקוני 2023 ו־2025: מעבר לשטח כולל

בחודש דצמבר 2023 בוטלה אחת ההוראות המרכזיות בתקנות – החובה להבחין בין שטחים עיקריים לשטחי שירות בתוכניות חדשות. מטרת התיקון הייתה לפשט את הליכי הרישוי ולהתאים את שיטת החישוב לעידן של "שטח כולל" – שיטה המאפשרת מדידה כוללת של כלל שטחי הבנייה, ללא צורך בהפרדה מלאכותית בין שימושים שונים (למעט במקרים מסוימים). מטרת המהלך היא לפשט את הליכי התכנון ולקצר את זמן הוצאת היתרי בנייה על ידי צמצום הבירוקרטיה.

ביום 30 בספטמבר 2025 פורסמו תקנות התכנון והבנייה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתוכנית ובתשריט) (תיקון), התשפ"ה–2025, (ק"ת 12056). התקנות החדשות אינן מסתפקות בהסדרת התכנית. הן מסדירות גם את המעבר לשלב הרישוי ומגדירות מתי היתר ייחשב "היתר בשטח כולל".

לפי התקנות, היתר מכוח תכנית שאושרה לאחר 3 בדצמבר 2023 שהיא תכנית בשטח כולל, או שתכנית זו קובעת כי ההיתר מכוחה יהיה בשטח כולל או יכול להיות בשטח כולל והבקשה הוגשה בהתאם לכך, ייחשב היתר בשטח כולל.

התיקון מבחין בין שלושה מצבים עיקריים:

1. תוכניות שאושרו לאחר 3.12.2023 – ככל שאינן כוללות עוד הבחנה בין שטחים עיקריים לשטחי שירות, היתרי הבנייה מכוחן יינתנו לפי שטח כולל בלבד.

2. תוכניות שאושרו בין 3.12.2023 ל־1.1.2026 – אם הן כוללות עדיין הבחנה בין שטחים, ניתן יהיה להוציא מכוחן היתרים בשטח כולל, בכפוף לתנאים שנקבעו בתקנות.

3. תוכניות ישנות (לפני 3.12.2023) – ניתן יהיה להוציא מכוחן היתרים בשטח כולל, בתנאי שמדובר בבנייה חדשה (ולא שינוי במבנה קיים), ובכפוף לבדיקת מוסד התכנון המאשר.

היבטים מעשיים לרשויות, ליזמים, לאדריכלים לרוכשי הדירות

מבחינת אדריכלים 

הדרישה להבחין בין שטח עיקרי לשטח שירות יצרה סרבול משמעותי בהליכי הרישוי. שכן, כל תוכנית בנייה נדרשה לכלול חלוקה מדויקת בין השטחים העיקריים לבין שטחי השירות. כעת, במקום להתמקד בהפרדה פנימית, ייבחן המבנה במלואו, מה שצפוי לייעל את תהליך אישור ההיתרים ולצמצם מחלוקות משפטיות בנושא. השינוי והמעבר ל"שטח כולל" מפשט את הליך התכנון, אך מחייב דיוק רב יותר בשלב ההיתרים. חישוב לפי שטח כולל מבטל אמנם את הצורך לסווג כל חדר או חלל, אך גם מונע את האפשרות "לנצל" שטחי שירות לצרכים עיקריים. לכן, יש לבחון כל תוכנית לפי הוראותיה ולוודא כי שטחי השירות השונים (חניה, מרתפים, מקלטים, מחסנים וכיוצ"ב), מנוצלים בהתאם למטרה שנקבעה בתוכנית.

מבחינת הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות לתכנון ובניה

השינוי יוצר אתגר תקציבי ותכנוני. תקנות 2025 מצמצמות את סמכות הוועדות המקומיות להוסיף שטחי שירות לתכניות שאושרו לפני שנת 1992, ומחייבות החלטה בנושא תוך 4 חודשים בלבד מיום התחילה. משמעות הדבר היא קיצור משמעותי של גמישות התכנון המקומי והצורך באחידות בין ועדות שונות.

מבחינת משקיעים/רוכשי הדירות

על אף הקיצור הפוטנציאלי של משך זמן הוצאת ההיתר, קיים חשש מפני פגיעה באיכות התכנון. במילים אחרות, מצב שבו שטחי הדירות יבואו על חשבון שטחי שירות חיוניים, שטחים ציבוריים בבית המשותף. לשם הדוגמה –

• צמצום שטחים משותפים. לובי כניסה, חדרי מדרגות, מעברים ומרחבים משותפים עלולים להיות מצומצמים או מעוצבים כ"מסדרון טכני" בלבד, כדי להגדיל את שטח הדירות ולמקסם זכויות בניה. הדבר פוגע בתחושת המרחב, רווחה, באיכות החיים ובאסתטיקה של המבנה.
• היעדר פתרונות חניה נאותים. כאשר שטחי שירות אינם נדרשים בנפרד, ייתכן שיתוכננו פחות מקומות חניה, או שהחניה תידחק למקומות לא נגישים או לא בטיחותיים.
• הקטנת שטחי אחסון ומרחבים טכניים. מחסנים, חדרי אשפה, חדרי מכונות וממ"דים עלולים להיות מתוכננים בגודל מינימלי או לא נכללים כלל בתכנון, דבר שפוגע בבטיחות, תברואה ונוחות השימוש.
• פגיעה באוורור ובתאורה טבעית. הגדלת שטח הדירות על חשבון שטחים משותפים או פתוחים עלולה להוביל לתכנון צפוף, עם פחות פתחים, פחות אור טבעי ופחות זרימת אוויר – דבר שפוגע באיכות החיים ובבריאות הדיירים.
• שימוש לא תואם לייעוד. כאשר אין הבחנה בין סוגי השטחים, עלול להיווצר מצב שבו שטח שתוכנן לשירות (כגון מרתף או חניה) מנוצל בפועל למגורים או מסחר – דבר שעלול להפר את הוראות התכנית ולפגוע באיזון התכנוני.

הוראות מעבר – מתי נכנסות התקנות לתוקף?

בהתאם להוראות המעבר, תקנות חישוב השטחים החדשות חלות על כל בקשה להיתר בנייה שתוגש מיום התחילה (30/09/2025) ואילך. עם זאת, מבקשי היתרים שהגישו בקשה עד תום ארבעה חודשים מיום התחילה, רשאים להודיע לרשות המקומית כי התקנות החדשות לא יחולו על בקשתם. הסדר זה מאפשר תקופת הסתגלות הדרגתית לרפורמה, תוך מתן אפשרות ליזמים “להשלים” הליכים לפי הדין הקודם.

מה הקשר בין זכויות בנייה לבין שווי המקרקעין?

זכויות בנייה הן מרכיב מרכזי בשוויו של נכס, אך אין לזהות בין היקף הזכויות לבין שווי הזכויות.

מגרש בעל 2,000 מ"ר זכויות בנייה אינו בהכרח שווה יותר ממגרש בעל 1,800 מ"ר זכויות אם קיימים הבדלים משמעותיים באפשרויות המימוש.

למשל, זכויות במגורים עם מספר יחידות דיור מסוים, גובה מסוים ומעטפת בנייה מסוימת עשויות להיות שונות כלכלית מזכויות באותו מספר מטרים רבועים אך עם מגבלות תכנוניות אחרות.

לכן, בדיקת מקרקעין לקראת עסקה או יזמות צריכה לכלול לא רק "בדיקת אחוזי בנייה", אלא בדיקת פוטנציאל המימוש התכנוני והמשפטי.

לסיכום

מבחינה משפטית, התיקון החדש לתקנות חישוב השטחים, אינו רק מסדיר את טכניקת המדידה, אלא מבטא שינוי תפיסתי בדיני התכנון. התיקון מעביר את מרכז הכובד משאלה "מהו השטח העיקרי ומהו השטח הנלווה", לשאלה "מהו השטח הכולל שניתן לבנות בו בפועל". השינוי צפוי להשפיע, בין היתר, על היטלי השבחה, אגרות בנייה, תחשיבי שווי קרקע ותביעות לפי סעיף 197, שכן החישובים ייעשו מעתה על בסיס נתוני שטח כולל ולא על בסיס ההבחנות הקודמות. בנוסף, השינוי צפוי להשפיע ולהקטין מחלוקות בין אדריכלים לבין הוועדות המקומיות לתכנון ובניה, ולזרז את מהירות הוצאת היתרי הבניה וקידום התוכניות.

וולר ושות' משרד עורכי דין

וולר ושות' משרד עורכי דין, פועל ברציפות מאז 1965, ומתמחה בליווי משפטי של לקוחות פרטיים, יזמים, חברות, רשויות מקומיות וגופים ציבוריים. המשרד מציג שילוב בין ותק רב־שנים לבין התמחות בתחומים שבהם המשפט האזרחי, המסחרי, המינהלי והתכנוני נפגשים. ליבת הפעילות של המשרד כוללת מקרקעין ומיסוי מקרקעין, תכנון ובנייה, התחדשות עירונית, מכרזים, רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים, משפט מינהלי, חוזים ומשפט מסחרי, המשרד מייצג לקוחות הן בחיפה ובצפון והן ברחבי הארץ.

ניסיון ומומחיות במקרקעין ובתכנון ובנייה

תחום המקרקעין הוא אחד מעמודי התווך של המשרד. הפעילות כוללת ליווי עסקאות רכישה ומכירה, בדיקות נאותות, מיסוי מקרקעין, הסכמי קומבינציה, הסכמי שיתוף, רישום זכויות, ליווי יזמים ובעלי נכסים ופרויקטים של התחדשות עירונית. לצד הטיפול העסקי והחוזי, המשרד עוסק גם בהיבטים התכנוניים והמינהליים של המקרקעין.

בתחום התכנון והבנייה המשרד מלווה יזמים, קבלנים, בעלי נכסים ורשויות מקומיות בהליכי היתרים, תכניות, התנגדויות, עררים, היטלי השבחה, הפקעות, פיצויים, הקלות ושימושים חורגים, וכן בהליכים מינהליים ותכנוניים בפני מוסדות התכנון ובתי המשפט.

נכתב על ידי עו״ד ונוטריון פנחס וולר, מייסד משרד עו"ד וולר ושות׳, המוביל במשך עשרות שנים את תחום דיני המקרקעין, מיסוי מקרקעין ותכנון ובניה, בחיפה, הקריות והצפון. עו״ד וולר נמנה עם דור המייסדים של העשייה המשפטית בתחום הנדל״ן הציבורי והפרטי, וליווה אלפי עסקאות מקרקעין, פרויקטי בנייה מורכבים, הסכמי קומבינציה, רישומי זכויות, תוכניות מתאר, הפקעות והליכי הפשרה. במסגרת עבודתו, ייצג עו״ד פנחס וולר רשויות מקומיות, קבלנים, בנקים, אגודות שיתופיות ובעלי קרקעות פרטיים, בכל הערכאות.

פורסם ביום 25/10/2025. נבדק ועודכן לאחרונה ביום 20/09/2026.