תקנות מידע פלילי במכרזים

מאז פברואר 2025 נכנסו לתוקף תקנות חדשות המאפשרות לגופים ציבוריים לקבל מידע פלילי על מציעים בהליכי מכרז. תקנות המידע הפלילי ותקנת השבים (מסירת מידע מהמרשם הפלילי לשם התקשרות בחוזה לביצוע עסקה במסגרת מכרז), התשפ”ד-2024, מכוח סעיף 14(ג) לחוק, מסדירות את היקף המידע שהמשטרה מוסרת לגופים ציבוריים בהליכי מכרז. בעוד שבעבר ניתן היה למסור רק מידע מוגבל על סוגי עבירות מסוימים, התקנות החדשות מרחיבות את המידע שיכול להימסר, לרבות תיקים תלויים ועומדים, בכפוף למגבלות החוק. כך, לראשונה, ועדות מכרזים רשאיות לשקול מידע פלילי כחלק מהשיקולים לבחירת ההצעה הזוכה במכרז, וזאת תוך ניסיון לאזן בין שמירה על ביטחון הציבור וטוהר המידות לבין עקרונות של תחרות הוגנת ושוויון ההזדמנויות. סקירה.

תקנות מידע פלילי במכרזים ציבוריים: קבלת כל המידע

מטרת התקנות החדשות היא לאפשר קבלת מידע פלילי בהיקף נרחב, בהליכי מכרזים ציבוריים, תוך יצירת איזון בין שמירה על ביטחון הציבור וטוהר המידות לבין עקרונות התחרות ההוגנת ושוויון ההזדמנויות. התקנות מבוססות על סעיף 14(ג) לחוק המידע הפלילי ותקנת השבים, התשע”ט-2019, ומעניקות לגופים ציבוריים את היכולת לשקול מידע פלילי של מציעים בהליך המכרזי, בכפוף לכללים שנקבעו מראש, והן בתקופת ההתקשרות שבתום המכרז.

רקע נורמטיבי

המידע הפלילי (המרשם הפלילי והמרשם המשטרתי) – חסויים. רק לאדם שאליו מתייחס המידע מותר לעיין במידע (מלבד מקרים חריגים), ולא ניתן לדרוש מאדם למסור מידע פלילי על עצמו. עם זאת, הכלל אינו מוחלט: קיימים גופים שרשאים לקבל מידע מהמרשם הפלילי, ובכללם הרשות המקומית, בעניינים מסויימים. סעיפים 12 ו-14 לחוק המידע הפלילי ותקנת השבים, תשע”ט-2019 קובעים כי המשטרה תמסור מידע מהמרשם הפלילי על מבקש זכות או בעל זכות למי שהוסמך לכך בתוספת השנייה, לפי חיקוק אחר או לשם מכרז לפי סעיף 14, אם מבקש הזכות או בעל הזכות נתן את הסכמתו לכך לעניין הזכות המסוימת; לעניין סעיף זה, “מידע מהמרשם הפלילי” – למעט מידע על פרטי רישום שהתיישנו או שנמחקו.

מטרת תקנות מידע פלילי במכרזים ציבוריים והצורך בהן

סעיף 14(ג) לחוק המידע הפלילי ותקנת השבים, התשע”ט-2019, מסמיך את שר המשפטים בהסכמת שר האוצר, ולעניין התקשרות של מערכת הביטחון – בהסכמת שר הביטחון, ובאישור ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת, לקבוע בתקנות את אופן והיקף המידע הפלילי שניתן יהיה לקבל ולשקול לשם התקשרות בחוזה הכולל ביצוע עבודה או רכישת שירותים במסגרת מכרז. סעיף זה נועד לאפשר קבלת מידע פלילי בהיקף החורג מהמפורט בסעיף 14(א) לחוק, המתייחס לרשימת עבירות הקבועה בתוספת הרביעית לחוק. מעבר לכך, סעיף 43 לחוק מאפשר לשר המשפטים ולשר לביטחון לאומי להתקין תקנות לביצוע החוק.

מטרתן של תקנות מידע פלילי במכרזים ציבוריים לקבוע את אופן מסירת המידע לפי סעיף 14(ג) לחוק ואת היקפו כמו גם לקבוע תנאים לשימוש במידע פלילי על ידי עורך המכרז ביחס לכל סוגי המכרזים, הן לפי סעיף 14(א) והן לפי סעיף 14(ג), ולהנחותו כיצד יש לנהוג במסמכי המכרז המכילים מידע פלילי.

איזה מידע רשאית המשטרה למסור?

תקנה 2(א) קובעת כי היקף המידע שתמסור המשטרה לגוף ציבורי לפי סעיף (14ג) לחוק יכלול מידע על כלל סוגי העבירות עד תום תקופת ההתיישנות, וכן על תיקים תלויים ועומדים. יצויין כי ביחס לתיקים תלויים ועומדים שטרם הוגש בהם כתב אישום תחול מגבלת התקופות שנקבעו בתקנות המידע הפלילי ותקנת השבים (סייגים למסירת מידע – הגבלת מידע על תיקים תלויים ועומדים שלא הוגש בהם כתב אישום), תשפ”ב-2022.

עם זאת, תקנה 2(ב) קובעת כי לא יימסר מידע מהמרשם הפלילי על נותן שירות או מבצע עבודה נושא ההתקשרות לגוף ציבורי שאינו זכאי לקבל מידע פלילי לצורך העסקת עובדים.

תנאים לשימוש במידע פלילי לצורך התקשרות בחוזה במסגרת מכרז

הרשות המקומית תהא רשאי לפנות למשטרה לשם קבלת מידע פלילי בהיקף המתאים ביחס לכל סוגי המכרזים, רק בהתקיים אחד משני תנאים:

קיימת חובה חוקית כי נדרש לשקול מידע פלילי במכרז

במילים אחרות, אם קיים חיקוק הקובע כתנאי להשתתפות במכרז היעדר מידע פלילי. לדוגמה, סעיף 2ב לחוק עסקאות גופים ציבוריים, תשל”ו-1976.

קיום הוראה במכרז והודעה מראש למציע

לעניין זה, מתקיימים שני תנאים מצטברים:

(א) נכללה במסמכי המכרז הוראה ולפיה שקילת המידע הפלילי נדרשת לצורך ההתקשרות ונקבעו העבירות הנוגעות לעניין, סוג פרטי הרישום שיובאו בחשבון לצורך שקילת המידע הפלילי והיקפם, לפי אופיו ומהותו של המכרז ובשים לב לזיקה בין העבר הפלילי של הגורם שלגביו נבחן המידע הפלילי ותפקידו בהתקשרות.

(ב) בעת קבלת ההסכמה למסירת המידע, הובהר לאדם שהמידע עליו כי במקרה של פסילה בשל מידע פלילי הנוגע לבעלי השליטה או נושאי המשרה הנוגעים בדבר בגוף המציע, ובהתקשרות לפי סעיף (14ג) לחוק גם לנותן שירות או מבצע עבודה נושא ההתקשרות, תימסר למציע הודעה על הפסילה בשל מידע פלילי.

שיקולי הרשות המקומית בעת קבלת מידע פלילי

גם לאחר קבלת מידע פלילי על מציע, הגוף הציבורי אינו רשאי לפסול את אותו המציע באופן אוטומטי. על הרשות לשקול את המידע לגבי המכרז המסוים, לפי אמות המידה הקבועות בסעיף 36 לחוק (אמות המידה לשקילת מידע פלילי), היינו שהתווה המחוקק לגופים ציבוריים לשקול מידע פלילי שמתקבל על אדם במסגרת ההחלטה אם לאפשר לו לבצע פעילות מסוימת, כגון השתתפות במכרזים או מינוי לתפקידים ציבוריים). במילים אחרות, המחוקק ביקש למנוע מצב שבו עצם קיומו של רישום פלילי יוביל לשלילת השתתפות בהליך מכרזי או להתקשרות חוזית, מבלי שנערכה בחינה עניינית, מדודה ומבוססת.

ארבעת השיקולים המרכזיים בחוק

1. חשש לפגיעה בטוהר המידות ובמינהל התקין. האם העבירה קשורה באופן ישיר לאמינות המציע, לשאלות של שוחד, מרמה או הפרת אמונים, באופן שיכול לפגוע ביושרה של ההליך המכרזי. עבירות מסוג זה נוגעות ללב־ליבו של אמון הציבור ומצדיקות בחינה מחמירה יותר.

2. חשש לפגיעה באיכות השירות או המוצר. האם קיים קשר בין המידע הפלילי לבין היכולת של המציע לספק שירות מקצועי, בטיחותי או איכותי. למשל, הרשעה בעבירה סביבתית עלולה להיות רלוונטית במכרזי תברואה או טיפול בפסולת.

3. חשש לפגיעה בביטחון הציבור או ברכוש. האם ההתקשרות עלולה ליצור סיכון מוחשי לשלומו או רכושו של הציבור. לדוגמה, במכרזים להפעלת שירותי הסעה לילדים, רישום פלילי בתחום עבירות מין או אלימות מקים חשש מהותי.

4. חשש לפגיעה בשוויון ההזדמנויות ובתחרות ההוגנת. גם פסילה צריכה להישקל בזהירות, שכן פסילה בלתי מבוססת עלולה לפגוע בעקרון השוויון בין המציעים וליצור תוצאה הפוכה – הפליה כלפי מי שמבקש שיקום או כבר נשא בעונשו.

חובת הנמקה ושקיפות פנימית

כל החלטה בדבר פסילה או אישור של מציע לאחר בחינת מידע פלילי חייבת להיות מנומקת. על הרשות לנסח פרוטוקול ברור שבו יפורטו המידע שהובא בפניה, השיקולים שנשקלו והאיזון שנעשה בין האינטרסים. חובת ההנמקה איננה רק דרישה פורמלית; היא משרתת שתי תכליות: האחת, לאפשר ביקורת שיפוטית במקרה של עתירה מנהלית; השנייה, להבטיח כי השיקולים שנשקלו היו ענייניים בלבד ולא נגועים בשיקולים זרים.

שמירה על סודיות והגנה על פרטיות

כדי להבטיח שימוש הוגן במידע, התקנות קובעות חובת שמירה על סודיות המידע שהתקבל במסגרת המכרז. גופים ציבוריים אינם רשאים לנהל רשימות או מאגרי מידע פלילי של מציעים, ובמקרה של בקשה לעיון במסמכי המכרז, ניתן יהיה לחשוף רק את עצם קיומו של דיון בנושא זה ואת תוצאתו, אך לא את פרטי המידע עצמו.

שקילת מידע פלילי לאחר זכייה במכרז (שימוש במידע פלילי באופן רטרואקטיבי)

לעיתים, לאחר הזכיה במכרז ובמהלך ההתקשרות החוזית, מגיע לידי הגוף הציבורי מידע מידע פלילי חדש על המציע, בעלי שליטה, נושאי משרה או על מבצעי עבודה ונותני שירות. תקנה 5(ג) מעניקה לגופים ציבוריים גמישות לטפל במידע פלילי גם במהלך תקופת ההתקשרות, ולא רק בשלב הבחינה הראשונית של ההצעות במכרז. התקנה קובעת כי –

“קיבל גוף ציבורי מידע פלילי הנוגע למציע במכרז שזכה, בעלי שליטה ונושאי משרה בו או לנותן שירות או מבצע העבודה תוך כדי תקופת ההתקשרות, והמידע הפלילי קשור לאופייה ולמהותה של ההתקשרות עם המציע, יבחן לגבי כל אחד מהמפורטים להלן בהתחשב בשיקולים ובאמות המידה שנקבעו במסמכי המכרז, בסעיף 36 לחוק ובתקנות אלה:

(1) אם להפסיק את ההתקשרות עם המציע;

(2) אם להפסיק את ביצוע העבודה או מתן השירות של מבצע העבודה או נותן השירות בגוף הציבורי עצמו.”

על פי הוראת הסעיף, מידע פלילי לא יוכל לשמש לפסילה בדיעבד של מציעים שכבר נבחרו, אלא רק כחלק מתהליך קבלת ההחלטות לפני ההתקשרות. אולם, אם הגיע מידע במהלך ההתקשרות, על הרשות לבחון האם המידע קשור לאופי ההתקשרות, וככל שכן בידיה הסמכות להפסיק את ההתקשרות עם המציע. כמו כן, היא יכולה להחליט האם להפסיק את עבודתו של אדם מסוים במסגרת הפרויקט. אין לפסול מציע על סמך מידע פלילי בלבד, אלא רק לאחר בחינה עניינית של הרלוונטיות, חומרת העבירות, הזמן שחלף מאז ביצוען והשפעתן הפוטנציאלית על ההתקשרות, ובמקרה הצורך – גם עריכת שימוע.

משמעויות תקנות מידע פלילי על מכרזים והתקשרויות גופים ציבוריים

ניסוח מחודש של מסמכי המכרז והסכם ההתקשרות

על מנת לבטא ולהחיל את התקנות החדשות במכרזים, על עורכי המכרזים לבדוק, ולערוך מחדש את מסמכי המכרז, באופן שיכלול הוראות ברורות ומפורשות באשר לאופן השימוש במידע פלילי במסגרת ההליך התחרותי. על הגוף הציבורי לקבוע מראש אילו עבירות ייחשבו לרלוונטיות לסוג ההתקשרות, כיצד ישוקלל המידע במסגרת מנגנון ההכרעה, ומהן אמות המידה להפעלת שיקול הדעת על פי הדין.

הגברת הבקרה על משתתפים במכרזים

התקנות מאפשרות לגופים ציבוריים לבחון מידע פלילי של מציעים, בעלי שליטה ונושאי משרה, ובמקרים מסוימים גם של נותני שירות ומבצעי עבודה. משמעות הדבר היא שגורמים שהורשעו בעבירות רלוונטיות עלולים להיפסל או שהתקשרותם תיבחן מחדש, בהתאם לקריטריונים מוגדרים.

שמירה על איזון בין ביטחון הציבור לטוהר המידות ולתחרות הוגנת

תקנות מידע פלילי במכרזים ציבוריים מבקשות לאזן בין הצורך להגן על האינטרס הציבורי, למנוע שחיתות ולשמור על איכות השירותים הציבוריים, לבין זכותם של אנשים פרטיים ועסקים להשתתף בהליכי מכרזים ללא הפליה בלתי מוצדקת. בכך, הן מונעות פסילה אוטומטית של מציעים בשל עבר פלילי ודורשות מהגופים הציבוריים לשקול את המידע באופן ענייני ומדוד.

שקילת מידע פלילי תוך התאמה לאופי ההתקשרות

התקנות קובעות שאפשר לשקול מידע פלילי רק אם קיימת הוראה מפורשת במסמכי המכרז, ואם העבירות שנבדקות רלוונטיות לסוג החוזה ולסיכונים האפשריים הכרוכים בו. כך נמנעת בחינה גורפת של מידע פלילי שאינו רלוונטי, דבר שמקטין פגיעה מיותרת בפרטיות של מציעים.

הגבלת השימוש במידע פלילי והבטחת סודיות

התקנות מחייבות שמירה על סודיות המידע ומגבילות את אופן השימוש בו; גופים ציבוריים אינם רשאים לנהל מאגרי מידע פלילי של מציעים, ואינם יכולים לחשוף את פרטיו במסגרת הליך פומבי. עם זאת, הם מחויבים לתעד את השיקולים שנשקלו כדי להבטיח שקיפות והגינות בהחלטותיהם.

השפעה בתוך תקופת ההתקשרות

התקנות החדשות קובעות הסדר משמעותי המרחיב את גבולות הביקורת המנהלית גם לשלב שלאחר זכיית המציע במכרז, ובכך יוצרות מנגנון מתמשך של פיקוח ובקרה לאורך חיי ההתקשרות. משמעות הדבר היא כי חובת הבחינה של טוהר המידות וההתאמה המוסרית והמשפטית של הזוכה אינה מסתיימת ברגע פתיחת המעטפות ובחירת ההצעה, אלא ממשיכה להתקיים כל עוד ההסכם בתוקף. בהתאם להוראות התקנות, אם במהלך תקופת ההתקשרות נחשף מידע פלילי חדש הנוגע למציע, לבעלי השליטה בו, לנושאי משרה או לנותני שירות ועובדים המעורבים בפרויקט, מוטלת על הגוף הציבורי החובה להפעיל שיקול דעת מחודש ולבחון האם קיומו של המידע משליך באופן ממשי על עצם המשך ההתקשרות. הבחינה עשויה להוביל לאחת מכמה תוצאות: המשך ההתקשרות ללא שינוי, ביצוע התאמות נקודתיות כגון החלפת בעלי תפקיד מסוימים, או הפסקת ההתקשרות במלואה – אם נמצא כי העבירה והנסיבות מחייבות זאת.

ערעור על פסילה

פסילתו של מציע מהליך מכרזי עקב מידע פלילי איננה סוף פסוק. ככל שהגוף הציבורי מקבל החלטה לפסול מציע על בסיס מידע פלילי, על ועדת המכרזים לאפשר למציע שנגדו מתקבל מידע פלילי שימוע בטרם קבלת החלטה לפסול אותו. קיימת זכות ערעור על ההחלטה – עתירה מינהלית בפני בית המשפט לעניינים מנהליים (או תביעה לבית המשפט השלום/מחוזי, בהתאם לסמכות).

נדגיש כי הליך הערעור נבחן לא רק ביחס לעצם קיומו של המידע הפלילי, אלא גם לניסוח מסמכי המכרז, את הליך השימוע, וגם ביחס לאופן שבו הפעילה וועדת המכרזים את שיקול הדעת. האם נבחנה רלוונטיות המידע לסוג ההתקשרות? האם נשקלו חומרת העבירה, הזמן שחלף מאז ביצועה, נסיבותיה והליכי שיקום? האם ההחלטה הונמקה בכתב ונרשמה בפרוטוקול? בית המשפט יבחן האם וועדת המכרזים פעלה בהתאם לעקרונות סעיף 36 לחוק המידע הפלילי, ואם נשמרו אמות המידה של שוויון, סבירות, הגינות ומידתיות.

לסיכום: תקנות מידע פלילי במכרזים ציבוריים

תקנות המידע הפלילי ותקנת השבים (מסירת מידע מהמרשם הפלילי לשם התקשרות בחוזה לביצוע עסקה במסגרת מכרז), התשפ”ד-2024, מחזקות את מנגנוני הבקרה על ספקים וקבלנים הפועלים מול גופים ציבוריים, תוך הבטחת הליך הוגן ושקול. תקנות מידע פלילי במכרזים ציבוריים מונעות פסילות שרירותיות או גורפות, אך גם מאפשרות לוועדות המכרזים לסנן מציעים שעלולים לסכן את תקינות ההליך, טוהר המידות או ביטחון הציבור, בכפוף לניסוח מראש במסמכי המכרז הוראות ברורות. במקביל, הן מחייבות שמירה על פרטיות המציעים ומונעות שימוש בלתי הולם במידע פלילי.