פיצול דירות בהיתר

פיצול דירות ללא היתר בניה, מהווה את אחת העבירות הנפוצות ביותר במרחבי תכנון עירוניים. אלא ששינויים בהעדפות הדיור של משקי בית בישראל, שיעור גידול האוכלוסייה, מחסור בדירות קטנות חדשות, קצב הבניה הנמוך של דירות חדשות, שיעור המשפחות החד-הוריות, עליית מחירי הנדל”ן, יישום איטי של הוראות תמ”א 38, והפער בין עליית מחירי הדירות לבין עליית שכר הדירה – דחפו את הממשלה בשנת 2017, לקדם יוזמה לפיצול דירות ובתים. ההבנה כיום היא שפיצול דירות אינה הבעיה – אלא חלק מהפתרון. בחודש מאי 2022, ביקש משרד הפנים להאריך את הוראת השעה שאיפשרה את פיצול הדירות. המדריך המקיף לחוק פיצול דירות. קראו כאן בהרחבה.

מהי דירה מפוצלת?

“דירה מפוצלת” היא נכס למגורים, אשר לפי התוכניות והיתרי הבניה, נבנה כיחידה אחת, אולם בפועל חולקה לשתי יחידות דיור (או יותר), באמצעות שינויים בחלל הפנימי ובתשתיות. כל יחידת דיור משמשת כדירה עצמאית ונפרדת, העומדת בפני עצמה.

עמדת הרשויות המקומיות היא שפיצול דירות גורם למטרדים רבים, ומשפיע בצורה שלילית על התכנון העירוני. כך, בין היתר, למשל בהעמסה על התשתיות העירוניות (מים, ביוב, חשמל, ומקומות חניה). התנגדות נוספת של הרשויות המקומיות מתייחסת לפגיעה בבטיחות ובביטחון, שיוצרות הדירות המפוצלות. גורם חשוב לא פחות לסיבת ההתנגדות מצד הרשויות המקומיות, הוא מכיוון שהדירות המפוצלות קטנות (יחסית), אזי ההוצאות הכספיות של הרשות בגין אותו התושב המתגורר בנכס, גבוהה יחסית.

הוראות חוק התכנון והבניה

על פי חוק התכנון והבניה, ככלל, ביצוע עבודות בניה בקרקע טעון רישוי (קבלת היתר). הרישוי נועד להבטיח שהבניה המבוקשת והשימוש בקרקע יהיו בהתאם להוראות תוכניות המתאר, הוראות הדין ותקני הבטיחות. חוק התכנון והבניה, ותקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ”ז-1967, מפרטים מהן העבודות הטעונות היתר. סעיף 145 לחוק התכנון והבניה, קובע כי שינוי פנימי בדירה אינו דורש היתר – אך שינוי מספר יחידות הדיור טעון היתר בניה. מכאן, שפיצול דירה מחייב הגשת בקשה לוועדה המקומית לתכנון ובניה, וקבלת היתר.

השלכות בגין פיצול דירה שלא בהיתר

לפיצול דירה שלא בהיתר מספר רב של השלכות, הן כנגד הבעלים, והן כנגד הנכס:

• עבירה פלילית של הבעלים. שינוי מספר יחידות הדיור ללא קבלת היתר בניה, מהווה עבירה על חוק התכנון והבניה. ככך, בעל הדירה צפוי לאחריות פלילית כמו גם לגרור השתת קנסות וצווים מנהליים.
• קנס לפי שווי הנזק או טובות ההנאה. בהתאם לסעיף 63(א) לחוק העונשין, “בשל עבירה שנתכוון בה הנאשם לגרום נזק ממון לאחר או להשיג טובת הנאה לעצמו או לאחר, רשאי בית המשפט להטיל על הנאשם קנס פי ארבעה משוויים של הנזק שנגרם או של טובת ההנאה שהושגה על ידי העבירה, או את הקנס שנקבע בחיקוק, הכל לפי הגדול שבהם”.
• תשלום היטל השבחה. סעיף 218 לחוק התכנון והבניה, מורה כי “בית המשפט יצווה על הנשפט, בנוסף לכל עונש שיטיל על עבירה… לשלם את האגרה או את תשלום החובה האחר הקשורים בעבירה שהנשפט חייב בתשלומם אותה שעה מכוח חוק זה וטרם שילם אותם… ואם היתה העבירה בקשר לעבודה או לשימוש הטעונים היתר לפי חוק זה – אותן אגרות או תשלומי חובה אחרים שהיו מגיעים ממנו מכוח חוק זה אותה שעה אילו ניתן ההיתר; בית המשפט רשאי גם לחייב את הנשפט בתשלום נוסף, שלא יעלה על סכום האגרה או תשלום החובה הקשורים בעבירה.”
• הפסקת השימוש בדירה המפוצלת. ככל שעבודות הבניה טרם הסתיימו, אזי ניתן להשית צו להפסקת עבודה. משעה שהסתיימו עבודות הבניה, ניתן להוציא צו הריסה, להשבת המצב לקדמותו. מעבר לגזר הדין, בית המשפט מוסמך להורות על רישום הערת אזהרה בטאבו, על מצב הנכס.
• ניתוק מים וחשמל. סעיף 157א(ו) לחוק התכנון והבניה מאפשר לוועדה המקומית לתכנון ובניה להורות על ניתוק הדירה מחשמל ומים, אם יתברר שישנה סטיה מהיתר הבניה הקיים. הניתוק לא נעשה כעונש, אלא נוכח העובדה כי הבנייה הלא-חוקית מהווה סיכון בטיחותי פוטנציאלי לציבור, וכלי לצורך התמודדות עם תופעה המהווה פגיעה תיכנונית, סביבתית.
• מיסוי מקרקעין. בעבר, רשות המיסים ראתה עסקת מכירה ו/או רכישה של דירת מגורים שפוצלה ללא היתר, כדירת מגורים המקנה זכאות לפטור ממס, או לפטור חלקי ממס ו/או רכישה הזכאית להטבה במס רכישה, ככל שהדירה הנרכשת עומדת בתנאים המזכים בשיעורי מס רכישה מופחתים. כיום, עמדת רשות המיסים היא שלא ניתן לראות בדירות מגורים שפוצלה ללא היתר, כדירת מגורים כהגדרתה בחוק.
• כיסוי ביטוח מבנה או ביטוח צד ג’ לדירות מגורים. לעתים, פוליסת הביטוח קובעת כי התנאי לכיסוי הוא שימוש בהתאם לכל דין ובהתאם לייעוד.
• קושי בקבלת משכנתא. במקרה בו נדרשת משכנתא לרכישת הנכס, הבנק עלול שלא לאשר את המשכנתא, שכן בנכס חריגות בניה, המפחיתות את ערך המבנה. לחילופין, גם אם הבנק יאשר את מתן המשכנתא, תקרת הסכום שיאושר תהיה נמוכה יחסית, שכן הסכום מגלם את הסיכון שהבנק נטל על עצמו באישור משכנתא לבניה בניגוד להיתר.
• חובת גילוי מלאה ומורחבת במכירת דירה. במכירת דירה שפוצלה (בהיתר/ללא היתר), יש ליידע, באופן יזום ומלא, את הרוכשים הפוטנציאליים. כמובן שיש לגלות את כל המידע על הליכים משפטיים או מנהליים שננקטו, וכו’. זאת, על מנת לממש את חובת תום הלב, ועל מנת שהרוכשים לא יוכלו לתבוע בעתיד על מכירת נכס עם חריגות בנייה.

פיצול דירות בהתאם לתיקון 117

חוק התכנון והבניה (תיקון מס’ 117 – הוראת שעה), התשע”ז–2017, שנכנס לתוקף ביום 16/11/2017, נועד לתת פתרון לצורך בהגדלת מספר יחידות דיור, באמצעות מתן אישור לפיצול דירות. תוקף הוראת החוק נקבעה למשך 5 שנים, עד ליום 6/11/2022. תיקון זה חל רק לגבי דירות צמודות קרקע בערים, ששטחן 120 מ”ר לפחות. הוא אינו חל על רשימה ארוכה של יישובים המפורטת בתמ”א 35.

בתמצית, קבע החוק כי ועדה מקומית לתכנון ובניה תהיה חייבת לתת הקלה לתוספת דירות למגורים, בדרך של פיצול דירה צמודת קרקע, לדירה אחת נוספת, בהתמלא מספר תנאים. בין התנאים בחוק, קביעת שטח מינימאלי של הדירה המפוצלת, המתקנים בדירה, השימושים המותרים ועוד. עם זאת, נקבע כי ועדה מקומית תהיה רשאית לקבוע את מספר דירות המגורים המרבי שהיא תתיר לפצל בתחום מרחב התכנון שלה כולו או חלקו, בהתחשב במוסדות הציבור, השטחים הפתוחים, התשתיות ושטחי החניה הקיימים בכל אזור במרחב התכנון.

הקלות בדרישות לפיצול דירות

עוד קבע תיקון 117, כי לעניין הפיצול יחול היטל השבחה מופחת, בשיעור של שני שלישים מהקבוע היום בחוק. מחצית הסכום תשולם בעת מתן ההקלה, והמחצית השניה בעת מימוש הזכויות בנכס. עוד קבעה הכנסת כי לא ניתן יהיה לדרוש בניית ממ”ד בדירה החדשה כתנאי למתן ההקלה; כי לא יידרש אישור רשות מקרקעי ישראל; כי לא ניתן יהיה לדרוש מציאת פתרונות חניה (אך הרשות המקומית תוכל לדרוש תשלום כופר חניה); ועוד.

כשלון תיקון 117 חוק פיצול דירות

כבר בתהליך החקיקה, הצביע מרכז המחקר והמידע של הכנסת, שהחוק יביא לתוספת מזערית למלאי הדירות. דו”ח מבקר המדינה, שבחן את דיווחי הוועדות המקומיות על מספר הבקשות להיתרי בניה ועל מספר ההיתרים שניתנו, קבע כי ברוב הוועדות לא התקבלו כלל בקשות להיתרים מתוקף תיקון 117, ורק בחלק קטן מהוועדות הונפקו היתרי בניה. קושי נוסף הוא חוסר הוודאות בתחום מיסוי המקרקעין על פיצול דירה. בעלי נכסים אינם עושים שימוש בתיקון 117 לחוק, לצורך הכשרת פיצולים חדשים וישנים, בצמודי קרקע.

סיבות לכשלון תיקון 117

• חשש מ”הפללה עצמית”. בעל נכס המבקש להוציא היתר, חייב לדווח על הפיצול הלא חוקי שעשה בעבר.
• חשש מהתנגדויות שכנים לבקשה.
• תמריצים כלכליים נמוכים. הוצאת היתר לפיצול דירה, מצריכה הוצאת כספים משמעותית. כך, בין היתר, מדידות, תכנון, אנשי מקצוע, אישורים, אגרות בניה והיטלים, שיפוצים והתאמות. הפחתת היטל ההשבחה, אינה מכסה על ההוצאות להכשרת הנכס.
• היעדר אכיפה כנגד מבצעי עבירות בניה, והסנקציות בגין עבירות שאותרו.
• היעדר “מסלול מהיר” לבקשות. תיקון 117 לא קבע משך זמן מירבי או “מסלול מהיר” לטיפול בבקשות.
• התנגדות הרשויות המקומיות, כיוון שפיצול דירות מקשה על תכנון עירוני, ותכנון התשתיות הנדרשות בכל שכונה.

עדכון: חוק פיצול דירות בגרסה משודרגת (חוק התכנון והבנייה (תיקון מס’ 155), התשפ”ד-2024)

ביום 5/8/2024 אישרה מליאת הכנסת הוראת שעה, לתקופה נוספת, לפיצול דירות בבתים צמודי קרקע. כפי שסקרנו, תיקון 117 לחוק התכנון והבנייה – נכשל. הוא לא השפיע מהותית על היצע הדירות במדינת ישראל. לא תימא כי הוראת השעה פקעה בחודש פברואר 2023. כעת, חוקקה הכנסת את תיקון מס’ 155 לחוק התכנון והבניה, שתחולתו עד ליום 1 ביוני 2025 (עם אפשרות הארכה). בתמצית, ניתן לבצע פיצול דירות ב-2 מסלולים, שניתן לשלב ביניהם:

מסלול 1: תוספת של יחידת דיור אחת לכל יחידת דיור צמודת קרקע בדרך של פיצול יחידת הדיור הקיימת לשתי יחידות נפרדות, ללא הוספת שטח בנייה

הוועדה המקומית תחויב לאשר את הבקשה להקלה, אלא אם כן הוכח, לפי חוו”ד מהנדס הוועדה, כי התשתיות הקיימות אינן נותנות מענה לצרכים הנובעים מהוספת יחידת דיור נוספת. הוועדה המקומית רשאית שלא לאשר את הבקשה להקלה אם הוגשה התנגדות והיא מצאה כי יש באישור הבקשה כדי לגרום לפגיעה בלתי סבירה במגיש ההתנגדות.

מסלול 2: הוספה ליחידה קיימת יחידת דיור נוספת באמצעות תוספת שטח על השטח הקיים ופיצולו (תוספת עד 45 מ”ר)

מרחב שיקול הדעת של הוועדה המקומית באישור בקשה להקלה הכוללת תוספת שטח כאמור – רחב יותר. הוועדה רשאית לאשר את הבקשה, אלא אם הוכח לה לפי חוות דעת מהנדס הוועדה כי התשתיות הקיימות אינן נותנות מענה לצרכים הנובעים מהוספת יחידת דיור נוספת. שיקול הדעת של הוועדה במקרה זה דומה לזה הנתון לה בשאר סוגי ההקלות, ובכלל זה בכל הנוגע לשקילת ההתנגדויות שהוגשו לבקשת ההקלה לפי סעיף 149 לחוק.

תנאים נוספים להקלות בתיקון 155 לחוק התכנון והבניה

סמכות הוועדה המקומית: התיקון לחוק קובע תנאים נוספים לעניין מתן ההקלה, הדומים בעיקרם לאלה שהיו קבועים בהוראת השעה שפקעה ב-2023. סמכות הוועדה המקומית לקבוע את מספר יחידות הדיור המרבי שהיא תאפשר להוסיף בשני המסלולים וקביעה כי היא לא תוכל לקבוע מספר נמוך מ-20% ממספר יחידות הדיור צמודות הקרקע שבתחומה.

יישובים במחוז הצפון והדרום שנקבעה לגביהם מגבלת כמות בתמ”א 35. לפי ההוראה, אם נוספה יחידת דיור בהקלה לפי סעיף זה, לא יובאו בחשבון מגבלת הכמות שבתמ”א אותן יחידות דיור שנוספו עד לשיעור של 20% מהשיעור שנקבע בתמ”א האמורה. הוראה זו מתייחסת לתמ”א 35 כפי שהיא בתוקף היום, והיא לא תחול אם וכאשר יוחלף לוח 2 של התמ”א לפי התיקון לתמ”א הנמצא בימים אלה בשלבים הסופיים של הכנתו.

הבעלות ביחידת הדיור הנוספת תישאר בידי הבעלים של יחידת הדיור שממנה פוצלה הדירה הנוספת והיא תושכר או תשמש למגורי קרובי משפחה.

תוספת מקומות חניה: בנסיבות מסוימות, מתן ההקלה לא יותנה בהוספת מקומות חניה, אבל ניתן להתנותו בהשתתפות בהוספת מקום חניה בחניון ציבורי (“כופר חניה”).

השבחה: על השבחה בשל מתן ההקלה ליחידת דיור נוספת במגרש שאינה כוללת תוספת שטח יוטל היטל השבחה מופחת בשיעור של 34% מההשבחה. הבעלים ישלם את חציו בעת קבלת ההיתר , ואת היתרה בעת מימוש הזכות. בתוספת שטח יחול היטל השבחה מלא בשיעור 50%.

מיגון: בהצעת החוק הממשלתית נקבע שפיקוד העורף לא יתנה את מתן ההקלה בהקמת מרחב מוגן ביחידת הדיור החדשה. עוד נקבע כי אם קיים מרחב מוגן ביחידת הדיור הקיימת, רשאים בפיקוד העורף להתנות את מתן ההקלה בבניית שיפור מיגון. וועדת הפנים של הכנסת יצרה תמריץ להקמת מיגון. כך, נקבע כי אם ההקלה כוללת תוספת שטח כאמור של עד 45 מ”ר, בהיקף המינימלי שנקבע על ידי פיקוד העורף, יחויב מבקש ההקלה בהקמת מרחב מוגן ביחידת הדיור הנוספת. גם במקרה שבו לא נוסף שטח בהיקף המינימלי כאמור תחויב יחידת הדיור הנוספת בשיפורי מיגון. הוועדה אף החליטה כי מבקש ההקלה מכוח ההסדר החדש יחויב בהקמת מיגון מתאים ביחידת הדיור הקיימת בהתאם להוראות פיקוד העורף.

חלוקת דירה לשני אגפים – מה ההבדל בין פיצול דירה, לבין שינויים פנימיים? 

ככלל, שינוי בחלוקה הפנימית של הדירה, אינו מצריך היתר. שינוי פנימי מוגדר בחוק התכנון והבניה כדלקמן:

“שינוי שאינו נוגע לצד החיצוני של הבנין, אינו פוגע בחזיתו או במראהו או בשלד של הבנין או ברכוש משותף או בצנרת או ציוד אחר המשרתים גם דירות אחרות, אינו פוגע בזולת ואינו משנה את שטחה של הדירה למעט תוספת של שטח מרפסת שנסגרה כדין או את מספרן של יחידות הדיור“.

במילים אחרות, במקרים מסויימים ניתן יהיה לפצל את דירת המגורים לשני אגפים הראויים למגורים, ללא צורך בהיתר בניה, באמצעות חלוקה פנימית. לדוגמה, יחידה פנימית לשימוש הורה מבוגר (הכוללת חדר שינה, מטבחון, שירותים ומקלחת). החוק עצמו אינו עושה הבחנה בין שתי האפשרויות. בתי המשפט הם שהבחינו בין המונח “שינוי פנימי” בדירה (“חלוקה לאגפים”), לבין פיצול דירה ליחידות דיור. ההבחנה נשענת על מספר מבחני משנה, כדלקמן:

המבחן הפונקציונלי:

שאלה זו עוסקת בפונקציות ובהיבטים הפיזיים בדירה המפוצלת, או באגף. מקיומם (או היעדרם) ניתן ללמוד האם זה שינוי פנימי בלבד, או יחידה נפרדת ועצמאית. בין המבחנים לכך –

1. פרטיות. האם היחידות מספקות פרטיות מוחלטת לכל אגף? האם ניתן לעבור בקלות, ללא דלתות או מחיצות, בין האגפים? אילו סוגי מחיצות או דלתות קיימות? האם יש כניסות נפרדות?
2. תשתיות. יש לבחון האם יש ליחידות תשתיות מים, חשמל, צנרת או גז, עצמאיות. בנוסף, האם קיימים מונים נפרדים, לכל אחד מהאגפים. ברי כי אם בכל יחידה מונה נפרד, אזי בסבירות גבוהה מדובר בפיצול לא חוקי.
3. עצמאות. האם כל אחת מהיחידות, עצמאית?
4. דמיון. האם יש דמיון בין שני האגפים?
5. פרופורציות. מה היחס בין שטחי שני האגפים? ככל שמדובר בחלוקה לחלקים שווים, נראה שמדובר בפיצול דירה.
6. זהות הדיירים. מי המתגוררים ביחידה? האם יש קשר משפחתי ביניהם?

מבחן הייעוד:

המבחן השני הוא מבחן הייעוד, קרי – מה ייעודה של היחידה החדשה, והאם האם מטרת החלוקה היא מסחרית – להשיא את התשואה מהדירה (שכירות), או שהבעלים ישתמש בה לצרכיו האישיים ולצרכי בני משפחתו.

המסקנה משני המבחנים היא, שיש צורך להתייחס לנקודות אלו, הן בתכנון והן בביצוע השינויים הפנימיים. זאת, על מנת לשפר את הסיכויים לפיהם הרשויות המקומיות ו/או בתי המשפט, אם וככל שהדבר יגיע לפתחן, יקבעו שזהו שינוי פנימי (לגיטימי וחוקי) ולא פיצול דירות (אסור). בנוסף, האיסור לבנייה ללא היתר חל גם על תחילת בנייה, ולא רק על בנייה מושלמת.

התנגדות שכנים לפיצול דירות

המתנגדים המשמעותיים ביותר לנושא פיצול דירות, בהיתר או שלא בהיתר, הם השכנים בבית המשותף. העומס על תשתיות הבניין (חניות, אשפה, ניקיון, מעלית וכו’), וכן סכסוכי שכנים שגרתיים – מביאים שכנים להתלונן לרשות המקומית על פיצול דירות, להתנגד לבקשות לפיצול, ואף לתביעות כנגד בעלי הדירות והשוכרים. ההתנגדות עשויה להתרחש באופנים הבאים:

• פנייה לוועדה המקומית לתכנון ובניה ו/או לאגף ההנדסה ברשות המקומית, בדיווח/ תלונה על פיצול דירה. במקרים אלו, חייבת הרשות המקומית לשלוח פקח מטעמה, לבירור העבירה לכאורה, עד להגשת כתב אישום.
• תביעה בפני המפקח על המקרקעין, כי פיצול הדירה פוגע בערכן של דירות אחרות. אמנם, מפקח על רישום מקרקעין אינו מוסמך לדון בעילות מתחום דיני הנזיקין ועבירות על חוק התכנון והבניה. עם זאת, המפקח על המקרקעין מוסמך לדון בטענה לפגיעה שגרם אותו שינוי פנימי במבנה הדירה, לרכוש המשותף וליתר בעלי הדירות. בתיק ‏(חי’) 562/19 טובול יצחק נ’ רוזנצוייג משה גבריאל קבעה המפקחת על המקרקעין כי בעל דירה אינו רשאי לפצל את דירתו, או לבצע בה שינוי פנימי, כאשר קיים חשש ששינוי זה עלול לפגוע בערך דירות אחרות. ניסיון החיים והשכל הישר, כי הוספת יחידות דיור מורידה את ערך הדירות בבית. תשתית הבניין והרכוש המשותף, תוכננו למספר יחידות בלבד. עתה על בעלי הדירות המקוריים “להתחלק” בו עם עוד דיירים נוספים.
• תביעה נזיקית בגין מטרד עקב הצפיפות הצפויה, אי נוחות, רעש, לכלוך, ירידת ערך הדירות וכדומה, שגרמו בעל הדירה ו/או השוכר.

חוזה שכירות דירה מפוצלת

שכירות דירה מפוצלת (ללא היתר), או מחולקת, מחייב ניהול סיכונים גם מצד השוכר. מומלץ לשוכר לקבל את היתר פיצול הדירה (ולצרף זאת לחוזה השכירות, כנספח). אם לא קיים היתר, אזי ככה”נ הדירה פוצלה שלא כדין. חשוב מאד לזכור כי עצם הידיעה, או אף החשד כי הדירה מפוצלת, והשימוש בה על ידי השוכר, עלול להווה עבירה פלילית מצד השוכר(!).

מכל מקום, יש לקבוע הוראות המתייחסות למצב בו הרשויות מנתקות את תשתיות המים, הביוב, הגז או החשמל, כתוצאה מהעובדה שהדירה פוצלה שלא כדין. לצד זאת, יש לנסח את חובות המשכיר לאספקת תשתיות חלופיות, לדיור חלופי, לפיצויים כספיים וכו’. בנוסף, על השוכר לבקש לקבוע מראש הוראות חוזיות, במקרה שייתבע על ידי הרשויות ו/או על ידי הדיירים בבית המשותף. אנחנו מסייגים כי, במבחן המציאות, סביר בהחלט שהמשכיר יסרב להכללת סעיפי מגן. עם זאת, הגנה כלשהי בעניין, עדיפה על היעדר הגנה כלל.

עורך דין מקרקעין