הצעה יחידה במכרז

מהי הצעה יחידה במכרז?

הצעה יחידה במכרז היא מצב שבו הוגשה למכרז הצעה אחת בלבד, או מצב שבו לאחר בדיקת כלל ההצעות שהוגשו נותרה הצעה אחת בלבד העומדת בתנאי המכרז וכשירה להמשך בחינה. במצבים אלה, הגוף הציבורי נדרש להתמודד עם שאלה מורכבת: האם ניתן להתקדם להתקשרות עם המציע היחיד, או שמא היעדר תחרות מחייב ביטול המכרז ופרסום הליך חדש.

עצם העובדה כי קיימת, או נותרה, הצעה יחידה, אינה מובילה, כשלעצמה, למסקנה כי יש לפסול את ההצעה או לבטל את המכרז. מנגד, אין משמעות הדבר כי ניתן לאשר את ההצעה באופן אוטומטי. על ועדת המכרזים להפעיל שיקול דעת עצמאי ולבחון את מכלול נסיבות העניין, לרבות תקינות הליך המכרז, האפשרות המעשית לקיומה של תחרות, סבירות המחיר שהוצע, מאפייני השוק הרלוונטי והאם קיים חשש לפגיעה בעקרונות היסוד של דיני המכרזים. הבדיקה נועדה לוודא כי ההצעה היחידה משקפת התקשרות ראויה מבחינה משפטית, מקצועית וכלכלית, וכי אין מדובר בתוצאה של תנאי מכרז מגבילים, היעדר פרסום מספק, פגיעה בשוויון בין מציעים או תיאום אסור בין גורמים בשוק.

הוראות הדין מבטאות גישה זהירה ביחס להצעה יחידה. כך, תקנה 22(ו) לתקנות העיריות (מכרזים), תשמ"ח–1987 (והסדרים דומים במועצות מקומיות ואזוריות), קובעת:

"לא תמליץ הועדה, דרך כלל, על הצעה אם היתה זו ההצעה היחידה שהוגשה, או שנותרה יחידה לדיון בפני הועדה; המליצה הועדה כאמור, תרשום בפרוטוקול את הנימוקים להחלטה."

משמעות הוראות אלה היא כי הצעה יחידה אינה פסולה מעצם היותה יחידה, אך קבלת החלטה בעניינה מחייבת בחינה מוגברת והנמקה מפורטת. ועדת המכרזים נדרשת להציג מדוע, למרות היעדר התחרות בפועל, בחירת ההצעה היחידה היא החלטה סבירה, עניינית ומשרתת את האינטרס הציבורי.

כיצד על ועדת המכרזים לפעול כאשר הוגשה או נותרה הצעה יחידה במכרז?

קבלת הצעה יחידה במכרז ציבורי מעמידה את ועדת המכרזים בפני שאלה מורכבת: האם מדובר בהליך תקין שבו ניתן להתקדם לבחירת הזוכה, או שמא עצם היעדר התחרות מחייב בחינה מחודשת של ההליך ואף ביטולו. התשובה אינה טמונה במספר ההצעות בלבד. בדיני המכרזים אין כלל הקובע כי הצעה יחידה פסולה מעצם היותה הצעה יחידה, ומנגד אין משמעות הדבר כי ניתן לאשרה באופן אוטומטי.

על ועדת המכרזים לבחון את מכלול נסיבות העניין ולהפעיל שיקול דעת עצמאי, ענייני ומבוסס תשתית עובדתית מספקת. תפקידה של הוועדה אינו רק לבדוק את כשרות ההצעה שהוגשה, אלא גם להבין מדוע נוצר מצב שבו לא התקיימה תחרות בפועל.

במסגרת הבחינה, על הוועדה לשאול מספר שאלות מרכזיות: האם תנאי המכרז אפשרו השתתפות רחבה של מציעים פוטנציאליים? האם קיימים גורמים נוספים בשוק המסוגלים לבצע את העבודה? האם אי־הגשת הצעות נוספות נבעה ממאפייני השוק, מהיקף הפרויקט, מתנאי ההתקשרות או מדרישות המכרז? האם המחיר שהוצע משקף את תנאי השוק ואת העלויות הצפויות לביצוע ההתקשרות?

במקביל, על הוועדה לוודא כי אין אינדיקציה לפגיעה בעקרון השוויון או בתחרות ההוגנת. כך למשל, יש לבחון האם תנאי הסף היו מידתיים, האם קיימים סימנים לכך שספקים נמנעו מהשתתפות בשל תנאים בלתי סבירים, והאם קיימת אינדיקציה כלשהי לתיאום בין גורמים בענף.

חשוב להדגיש כי ביטול מכרז אינו בהכרח הפתרון הנכון בכל מקרה של הצעה יחידה. לעיתים ביטול ההליך ופרסום מכרז חדש לא יביא להגדלת מספר המציעים, אלא רק יעכב את ביצוע הפרויקט, יגדיל עלויות ויפגע באינטרס הציבורי. מנגד, כאשר מתברר כי ההליך לא יצר תנאי תחרות אמיתיים או כי ההצעה אינה סבירה מבחינה מקצועית או כלכלית, ביטול המכרז עשוי להיות החלטה נכונה ומתחייבת.

לפיכך, המבחן המשפטי אינו מתמקד בשאלה כמה הצעות הוגשו, אלא בשאלה האם ועדת המכרזים ביצעה בחינה מקצועית, מקיפה ומנומקת, והאם החלטתה מבוססת על נתונים רלוונטיים ועל עקרונות היסוד של דיני המכרזים.

מה ההבדל בין הצעה יחידה לבין מצב שבו נותרה הצעה יחידה לאחר פסילת מציעים אחרים?

לכאורה מדובר בשני מצבים דומים: בשניהם עומדת בפני ועדת המכרזים הצעה אחת בלבד. אולם מבחינה משפטית ומעשית מדובר במצבים שונים לחלוטין, המחייבים בחינה נפרדת.

הצעה יחידה (מלכתחילה) היא מצב שבו לאורך כל הליך המכרז הוגשה רק הצעה אחת. במקרה כזה מוקד הבדיקה הוא שאלת היעדר התחרות: מדוע לא הוגשו הצעות נוספות, האם תנאי המכרז היו סבירים, האם הייתה אפשרות ממשית להשתתפות של גורמים נוספים והאם המחיר המוצע משקף תנאי שוק.

לעומת זאת, כאשר נותרה הצעה יחידה לאחר פסילת מציעים אחרים, מדובר במצב מורכב יותר. כאן לא מדובר רק בהיעדר השתתפות, אלא בתוצאה של החלטות שקיבלה ועדת המכרזים ביחס להצעות שהוגשו.

במצב כזה נדרשת הוועדה לבחון שני רבדים נפרדים:

• הרובד הראשון: האם פסילת ההצעות האחרות נעשתה כדין. יש לוודא כי הפסילות התבססו על הוראות המכרז, על תנאי הסף ועל עקרונות השוויון והמידתיות.
• הרובד השני: האם לאחר הפסילות ניתן עדיין לראות בהצעה שנותרה הצעה שניתן לבחור בה.

ככל שהפסילות היו מוצדקות, אין מניעה עקרונית לבחון את ההצעה שנותרה. אולם אם קיים ספק ביחס לתקינות הפסילות, עצם הבחירה בהצעה היחידה שנותרה עלולה להיות חשופה לתקיפה משפטית.

מה המשמעות מבחינת הליכים משפטיים?

ההבדל המעשי שבין "הצעה יחידה" לבין "הצעה שנותרה יחידה" משמעותי במיוחד בעתירה מנהלית. במצב של הצעה יחידה מלכתחילה, העותר יתמקד בדרך כלל בהיעדר תחרות או בסבירות ההתקשרות. במצב שבו נותר מציע יחיד לאחר פסילות, עיקר הטענות עשוי להיות מופנה דווקא כלפי החלטות הפסילה של ההצעות האחרות.

לכן, כאשר נותרה הצעה יחידה לאחר פסילת מתחרים, על ועדת המכרזים להקפיד במיוחד על תיעוד מלא של הליך הבדיקה, הנימוקים לפסילה והקשר בין החלטות הפסילה לבין ההחלטה הסופית לבחור בהצעה שנותרה.

שלושת המבחנים לאישור הצעה יחידה: צ'ק-ליסט לוועדה ולמציע

לשון החוק קובעת, ככלל, כי לא תמליץ ועדת המכרזים בפני ראש הרשות, על הצעה יחידה במכרז. מהעבר השני, בהלכה הפסוקה נקבע כי אין לפסול הצעה העומדת בתנאי המכרז מהטעם היחיד שהיא נותרה הצעה יחידה (עע"מ 8610/03 אמנון מסילות מעלות את מרכז שוש סלע נ' המועצה המקומית מג'אר). העובדה כי מדובר בהצעה יחידה במכרז, אינה מצדיקה – כשלעצמה – את פסילת ההצעה ואת ביטול המכרז. יש לבחון אותה, על רקע כלל נסיבות המקרה (דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי, ג', 145-144 (2013)).

כדי שהחלטת ועדת המכרזים לאשר הצעה יחידה תעמוד במבחן הביקורת השיפוטית, עליה לעמוד ב"מבחן משולש" – תנאים מצטברים:

1. מבחן השוויון וההגינות

השאלה המרכזית היא האם קבלת הצעה אחת משמרת את עקרון השוויון וההגינות. כאשר יש חשש שמא המכרז לא היה תחרותי, או שנכתבו בו תנאים שמטיבים עם מציע מסוים, יש מקום לבחון מחדש את אופן פרסום המכרז והאם יש מקום לבטל אותו. על ועדת המכרזים, כגוף מינהלי, להפעיל את שיקול דעתה בהגינות ובתום לב, כנובע ממעמדה כנאמן ציבור. עליה לפעול ביושר, בשויון, ללא משוא פנים או שרירות, וכמובן בסבירות, תוך התחשבות בכלל השיקולים הרלבנטיים ואיזון בין האינטרסים השונים, ובהסתמכות על תשתית ראייתית מהימנה ומבוררת.

2. מבחן נסיבות ההצעה היחידה (תחרותיות)

חשוב לברר מדוע רק מציע אחד הגיש הצעה. האם הדרישות היו ייחודיות מדי? האם נפלה טעות טכנית בפרסום? האם הפרסום היה יעיל, והובא לידיעת מציעים פוטנציאליים, או שהיה מצומצם ומקומי? או שמא נוצרה הרתעה בשוק עקב תנאים מסוימים? בדיקה זו נועדה לוודא שההליך נותר תחרותי, ולא נוצרה מציאות שמעניקה יתרון מלאכותי לגורם אחד.

במיוחד, על וועדת המכרזים לבדוק ולוודא כי ההצעה היחידה אינה בעקבות קנוניה כלשהי או תיאום בין מציעים, או שיש במצב זה כדי לפגוע בתכליות העומדות בבסיס דיני המכרזים (עת"מ 56212-04-13 י. ר. א. ב. שרותי נוי 1985 בע"מ נ' המועצה המקומית עספיא ואח').

3. מבחן הסבירות הכלכלית של ההצעה

תכלית חשובה נוספת של המכרז הציבורי היא לאפשר לרשות להתקשר בעסקה כלכלית מיטבית תוך התנהלות יעילה החוסכת בכספי הציבור. כאשר ההצעה נמוכה/ גבוהה במידה ניכרת ביחס לאומדן המכרז, בהתאם להתקשרויות החוזיות של הרשות, בהתאם לתקציבה המאושר של הרשות, ובכל דרך אחרת שתמצא לנכון, אזי הבחירה בהצעה היחידה אינה משיגה תכלית מרכזית שבבסיס המכרז והיא יעילות כלכלית. שהרי, בחירה של הצעה נמוכה באופן משמעותי משמעה בהכרח גריעה מקופת הציבור שעליה מופקדת הרשות.

לפיכך, כאשר התקבלה הצעה יחידה, יש לבחון את סבירותה ביחס לאומדן. אם ההצעה נמוכה (הצעה גרעונית) או גבוהה מדי, יש לבדוק אם יש בכך פגם שעלול להוביל למסקנה שההצעה אינה משקפת תחרות הוגנת.

חובת ההנמקה: ועדת המכרזים לא יכולה להסתפק באמירה 'המחיר נראה לנו'. עליה לציין לדוגמה כי: 'לאחר בחינת אומדן המכרז, השוואה של העלויות בכללותן ושל הרכיבים שבהצעה, ולאחר קבלת חוות דעת של הגורם המקצועי, מצאנו כי ההצעה משקפת את מחירי השוק ואין תועלת בפרסום מכרז חדש'".

האם ניתן לקבל הצעה יחידה כאשר המחיר גבוה מהאומדן?

אחת הסיטואציות המורכבות ביותר היא מצב שבו הוגשה הצעה יחידה, אך המחיר המוצע גבוה מהאומדן שנערך על ידי הרשות. במצב זה עולה השאלה האם החריגה מהאומדן מחייבת פסילת ההצעה או ביטול המכרז.

התשובה היא שאין מדובר בכלל אוטומטי. האומדן הוא כלי מקצועי שנועד לסייע לוועדת המכרזים להעריך את סבירות ההצעות, אך הוא אינו מהווה בהכרח תקרת מחיר מחייבת.

בעת בחינת הצעה יחידה הגבוהה מהאומדן, על הוועדה לבדוק מדוע קיימת חריגה. יש לבחון האם האומדן נערך לפני שינויי שוק משמעותיים, האם חלה עלייה בעלויות העבודה או חומרי הגלם, האם היקף העבודה בפועל שונה מההנחות שעל בסיסן נערך האומדן, והאם המחיר המוצע עדיין סביר ביחס לנתוני השוק.

במקרים מסוימים, הצעה גבוהה מהאומדן עשויה להיות דווקא ביטוי לאומדן שאינו מעודכן או להערכת חסר של עלויות הפרויקט. מנגד, כאשר הפער משמעותי ואין לו הסבר מקצועי, קבלת ההצעה עלולה להיחשב החלטה בלתי סבירה.

לכן, ועדת המכרזים אינה רשאית להסתפק בקביעה טכנית כי "המחיר גבוה מהאומדן". עליה להציג ניתוח מקצועי המסביר מדוע למרות החריגה ניתן או לא ניתן להתקשר עם המציע.

חובת ההנמקה בהחלטה לקבל הצעה יחידה במכרז

החלטה לקבל הצעה יחידה במכרז מחייבת את ועדת המכרזים להקפיד במיוחד על חובת ההנמקה. כאשר אין תחרות בין מספר הצעות, החשיבות של הנמקה מפורטת ומבוססת אף גדלה, שכן על הוועדה להראות כי ההחלטה התקבלה לאחר בחינה עניינית של כלל השיקולים הרלוונטיים ולא כתוצאה מהיעדר חלופות.

חובת ההנמקה היא חלק בלתי נפרד מעקרונות המשפט המינהלי והיא נועדה להבטיח מספר תכליות מרכזיות: לאפשר ביקורת אפקטיבית על החלטת הרשות, למנוע קבלת החלטות שרירותיות, לחייב את הרשות לבחון את השיקולים הרלוונטיים ולשמור על אמון הציבור בהליכי המכרזים.

במקרה של הצעה יחידה, לא די בציון העובדה כי "הוגשה הצעה אחת בלבד" או כי "ההצעה נמצאה מתאימה". ועדת המכרזים נדרשת להסביר מדוע בנסיבות העניין ניתן להתקדם להתקשרות למרות היעדר התחרות. אנחנו ממליצים לוועדה לקבל ולצרף לפרוטוקול זה את התייחסותו בכתב של היועץ המשפטי שלה, של היועץ המקצועי למכרז ושל עורך דין מכרזים. הוועדה רשאית, כמובן, לערוך שימוע בפני וועדת מכרזים, לצורך קבלת החלטה.

דוגמת נוסח החלטת ועדת מכרזים במקרה של הצעה יחידה

החלטה בדבר קבלת הצעה יחידה במכרז מחייבת את ועדת המכרזים להציג תשתית עובדתית ומשפטית מספקת, המבהירה כי ההחלטה התקבלה לאחר בחינה עניינית של כלל השיקולים הרלוונטיים. להלן דוגמה כללית לנוסח החלטה אפשרי, אשר יש להתאימה לנסיבותיו הייחודיות של כל מכרז:

החלטת ועדת המכרזים בעניין קבלת הצעה יחידה

ועדת המכרזים בחנה את נסיבות המכרז ואת העובדה כי הוגשה / נותרה הצעה יחידה בלבד. במסגרת בחינתה נתנה הוועדה דעתה, בין היתר, לתנאי המכרז, לאופן ולהיקף פרסומו, למאפייני השוק הרלוונטי, למספר הגורמים הפוטנציאליים אשר היו עשויים להשתתף בהליך, לעמדת הגורמים המקצועיים, לאומדן שנערך מטעם הרשות ולמחיר שהוצע על ידי המציע.

לאחר בחינת מכלול הנתונים, מצאה ועדת המכרזים כי עצם העובדה שהוגשה הצעה יחידה אינה מצביעה, כשלעצמה, על פגם בהליך המכרזי או על חובה לבטל את המכרז. הוועדה התרשמה כי ניתנה אפשרות ממשית והוגנת להשתתפות בהליך לכל גורם העומד בתנאי המכרז, וכי תנאי המכרז לא יצרו חסם בלתי מוצדק בפני מציעים פוטנציאליים.

עוד בחנה הוועדה את סבירות ההצעה הכספית, לרבות ביחס לאומדן הרשות, לנתוני השוק הרלוונטיים, להתקשרויות דומות ולחוות הדעת המקצועיות שהוצגו בפניה. לאחר בחינה זו, מצאה הוועדה כי ההצעה שהוגשה משקפת מחיר סביר בנסיבות העניין וכי קיימת הצדקה מקצועית וכלכלית להתקשר עם המציע.

הוועדה שקלה גם את האפשרות לבטל את המכרז ולפרסם הליך חדש, אולם הגיעה למסקנה כי בנסיבות העניין ביטול ההליך אינו צפוי להביא בהכרח להרחבת התחרות, וכי הוא עלול לגרום לעיכוב בביצוע ההתקשרות ולפגיעה באינטרס הציבורי.

מיום פרסום המכרז ועד להחלטת הוועדה, לא הובאה בפני וועדת המכרזים כל מידע ו/או טענה בדבר תיאום אסור בין מציעים או חשש לקנוניה.

לאחר ששקלה את כלל השיקולים הרלוונטיים, ובהתאם לעקרונות דיני המכרזים, לרבות שמירה על שוויון, יעילות, חיסכון ושימוש מיטבי במשאבי הציבור, החליטה ועדת המכרזים לאשר את ההצעה היחידה ולבחור / להמליץ על הבחירה במציע כזוכה במכרז.

הערה מקצועית:
נוסח זה אינו מהווה תבנית מחייבת לכל מקרה. ועדת המכרזים נדרשת להתאים את ההחלטה לנסיבותיו הספציפיות של כל מכרז, לסוג ההתקשרות, להוראות הדין החלות ולממצאים שעלו במסגרת הבדיקה.

מה ההבדל בין ביטול מכרז לבין פסילת הצעה יחידה במכרז?

הנטיה על פי הפסיקה היא להימנע מביטול מכרז אם התוצאה תהא פרסום מכרז אחר. זאת, הואיל וביטול המכרז ופרסום מכרז חדש תחתיו עלולים לפגוע באינטרס ההסתמכות של המציעים במכרז, יוצרים חלילה פתח לשחיתות, ומשמעותם עלולה להיות מתן אפשרות לבעלי ההצעות הפחות טובות לשפר את הצעותיהם. העובדה כי ההצעה הינה הצעה יחידה במכרז אינה מצדיקה כשלעצמה את פסילת ההצעה ואת ביטול המכרז, אלא יש לבחון את ההצעה על רקע כלל נסיבות המקרה.

לסיכום

המצב של הצעה יחידה במכרז מציב את עורך המכרז בפני שיקולים משפטיים ופרקטיים משמעותיים. ההחלטה אם לקבל את ההצעה או לא תלויה במגוון שיקולים, בהם עקרונות השוויון, ההגינות, היעילות הכלכלית, הדחיפות בביצוע העבודות, שמירה על הקופה הציבורית, באשר להצעה אחת בלבד.

על אף הוראות החוק הברורות, ההלכה המשפטית היא "באין חשש שהמחיר המוצע עולה על מחיר השוק, או כי ההצעה הוגשה כהצעה יחידה עקב קנוניה בין המציעים – נסיבות שהוכחתן מוטלת על הרשות הציבורית – יש לקבל הצעה למרות היותה יחידה".

בשורה התחתונה: אם אין חשש לקנוניה, לתיאום או למחיר בלתי סביר, הרשות פעלה בהגינות ובסבירות, ונימקה את החלטתה כדין – יש לקבל את ההצעה היחידה, גם אם היא עומדת לבדה. פסילתה של הצעה יחידה במכרז, אך ורק לאור העובדה שנותרה יחידה, ללא כל נימוק, עלולה לעורר חששות כבדים באשר לשיקוליה של וועדת המכרזים, שאפשר שתביא למעורבותו של בית המשפט.

ליווי משפטי של עורך דין מכרזים

למשרד עו"ד וולר ושות' ניסיון עשיר, מיומנות וראיה רב-תחומית בתחום דיני המכרזים, מכרזי רשויות מקומיות, בליווי וועדות מכרזים של רשויות מקומיות, בבדיקת הצעות במכרזים, בעריכת שימועים ובמתן ייעוץ וייצוג משפטי לחברות, למלכ"רים ולאנשים פרטיים. משרד וולר ושות׳ מעניק ייעוץ משפטי בתחום דיני המכרזים הציבוריים לרשויות מקומיות, גופים ציבוריים, חברות ומציעים פרטיים. המשרד משלב מומחיות משפטית בדיני מכרזים עם ניסיון מעשי והיכרות עמוקה של תהליכי קבלת החלטות במגזר הציבורי, ומדורג כאחד המובילים בדירוגי D&B ו-BDI. צרו קשר עכשיו.

נכתב על ידי עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A), שותף בכיר במשרד וולר ושות׳, מומחה לדיני מכרזים, משפט ציבורי ודיני רשויות מקומיות. עו״ד וולר בעל ניסיון משפטי וניהולי ייחודי במגזר הציבורי, הכולל היכרות מעמיקה עם תהליכי קבלת החלטות בגופים ציבוריים ועם האתגרים המעשיים הכרוכים בניהול הליכים מנהליים מורכבים. בעבר כיהן כמנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר ויועץ בכיר ליושב ראש ועדת הכספים בכנסת.

במסגרת פעילותו המשפטית מוביל עו״ד וולר את תחום דיני המכרזים במשרד ומלווה רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, גופים ציבוריים, חברות ומציעים פרטיים במגוון סוגיות, ובהן ניהול והכנת מכרזים, בחינת הצעות, החלטות ועדות מכרזים, פסילת הצעות, הצעות יחידות, עתירות מנהליות וייעוץ משפטי שוטף בתחום המשפט הציבורי. השילוב בין ניסיון ניהולי במגזר הציבורי לבין מומחיות משפטית מאפשר לו להעניק ייעוץ המביא בחשבון הן את דרישות הדין והן את המציאות המעשית שבה מתקבלות החלטות ציבוריות.

עו״ד וולר מרצה ומפרסם מאמרים מקצועיים בתחומי דיני המכרזים, דיני הרשויות המקומיות והמשפט הציבורי, ופועל להנגשת ידע משפטי מקצועי עבור מקבלי החלטות, מנהלים ציבוריים וגופים הפועלים מול המגזר הציבורי.

פורסם ביום 29/07/2021. עדכון אחרון: 22/07/2026.