הצעה יחידה היא מצב בו מתקבלת הצעה בודדות במכרז פומבי, או כאשר רק אחת מבין ההצעות עומדה בדרישות הסף של המכרז. במצבים כאלה, הגוף המזמין נמצא בפני דילמה – האם לקבל את ההצעה שהתקבלה, או לבטל את המכרז ולפרסם אותו מחדש. הדין דורש כי ועדת המכרזים תבחן האם ההצעה מגלמת תחרות אמיתית, האם מחירה סביר, והאם אין בה פגם מהותי או פגיעה בעקרון השוויון. ההשלכות המשפטיות הן רבות, ובין השאר נוגעות לשאלת התחרות במכרז, האם נגרם עיוות בשוויון ההזדמנויות של המציעים, והאם הצעה כזו אכן מייצגת את האינטרס הציבורי וההוגנות. על פניו, הדין שחל במקרה זה, חד וברור: תקנה 22(ו) לתקנות העיריות (מכרזים), תשמ”ח – 1987, קובעת כי –

“לא תמליץ הועדה, דרך כלל, על הצעה אם היתה זו ההצעה היחידה שהוגשה, או שנותרה יחידה לדיון בפני הועדה; המליצה הועדה כאמור, תרשום בפרוטוקול את הנימוקים להחלטה.”

ניסוח דומה נמצא בסעיף 22(ו) לתוספת הרביעית לצו המועצות המקומיות, תשי”א-1950, ובסעיף 22(ו) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי”ח-1958. הוראות חוק אלו משקפות כלל יסוד במשפט המנהלי: לא די בכך שהצעה אחת הוגשה, כדי להצדיק את קבלתה באופן אוטומטי, או את דחייתה וביטול המכרז.

מה עושים במצב של הצעה יחידה במכרז?

במקרה בו קיימת הצעה יחידה, על ועדת המכרזים לשקול, לבחון ולדון, האם קיים חשש כי המחיר שהוצע גבוה ממחיר השוק. זאת, בהתאם וביחס לאומדן המכרז, בהתאם להתקשרויות החוזיות של הרשות, בהתאם לתקציבה המאושר של הרשות, ובכל דרך אחרת שתמצא לנכון. בנוסף, על וועדת המכרזים לבדוק ולוודא כי ההצעה היחידה אינה בעקבות קנוניה כלשהי או תיאום בין מציעים, או שיש במצב זה כדי לפגוע בתכליות העומדות בבסיס דיני המכרזים (עת”מ 56212-04-13 י. ר. א. ב. שרותי נוי 1985 בע”מ נ’ המועצה המקומית עספיא ואח’).

ככל שאין חשש מעין זה, על וועדת המכרזים להציג ולפרט את הרקע והעובדות, לדון בטעמים הענייניים, לנמק בכתב, בפרוטוקול הדיון, את החלטתה, ולקבל את ההצעה. מומלץ לוועדה לקבל ולצרף לפרוטוקול זה את התייחסותו בכתב של היועץ המשפטי שלה, של היועץ המקצועי למכרז ושל עורך דין מכרזים. הוועדה רשאית, כמובן, לערוך שימוע בפני וועדת מכרזים, לצורך קבלת החלטה.

שיקולים משפטיים בקבלת הצעה יחידה

לשון החוק קובעת, ככלל, כי לא תמליץ ועדת המכרזים בפני ראש הרשות, על הצעה יחידה במכרז. מהעבר השני, בהלכה הפסוקה נקבע כי אין לפסול הצעה העומדת בתנאי המכרז מהטעם היחיד שהיא נותרה הצעה יחידה (עע”מ 8610/03 אמנון מסילות מעלות את מרכז שוש סלע נ’ המועצה המקומית מג’אר). העובדה כי מדובר בהצעה יחידה במכרז, אינה מצדיקה – כשלעצמה – את פסילת ההצעה ואת ביטול המכרז. יש לבחון אותה, על רקע כלל נסיבות המקרה (דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי, ג’, 145-144 (2013)). לפיכך, על עורך המכרז לשקול מספר גורמים כאשר נותרה הצעה יחידה במכרז.

1. עקרון השוויון וההגינות

השאלה המרכזית היא האם קבלת הצעה אחת משמרת את עקרון השוויון וההגינות. כאשר יש חשש שמא המכרז לא היה תחרותי, או שנכתבו בו תנאים שמטיבים עם מציע מסוים, יש מקום לבחון מחדש את אופן פרסום המכרז והאם יש מקום לבטל אותו. על ועדת המכרזים, כגוף מינהלי, להפעיל את שיקול דעתה בהגינות ובתום לב, כנובע ממעמדה כנאמן ציבור. עליה לפעול ביושר, בשויון, ללא משוא פנים או שרירות, וכמובן בסבירות, תוך התחשבות בכלל השיקולים הרלבנטיים ואיזון בין האינטרסים השונים, ובהסתמכות על תשתית ראייתית מהימנה ומבוררת.

2. בחינת נסיבות ההצעה היחידה

חשוב לברר מדוע רק מציע אחד הגיש הצעה. האם הדרישות היו ייחודיות מדי? האם נפלה טעות טכנית בפרסום? או שמא נוצרה הרתעה בשוק עקב תנאים מסוימים? בדיקה זו נועדה לוודא שההליך נותר תחרותי, ולא נוצרה מציאות שמעניקה יתרון מלאכותי לגורם אחד.

3. הסבירות הכלכלית של ההצעה

תכלית חשובה נוספת של המכרז הציבורי היא לאפשר לרשות להתקשר בעסקה כלכלית מיטבית תוך התנהלות יעילה החוסכת בכספי הציבור. כאשר ההצעה נמוכה/ גבוהה במידה ניכרת ביחס  להערכת הרשות (האומדן), בחירה בה אינה משיגה תכלית מרכזית שבבסיס המכרז והיא יעילות כלכלית. והרי עסקינן בכספי ציבור, ובמקרה זה בחירה של הצעה נמוכה באופן משמעותי משמעה בהכרח גריעה מקופת הציבור שעליה מופקדת הרשות. לפיכך, כאשר התקבלה הצעה יחידה, יש לבחון את סבירותה ביחס לאומדן. אם ההצעה נמוכה (הצעה גרעונית) או גבוהה מדי, יש לבדוק אם יש בכך פגם שעלול להוביל למסקנה שההצעה אינה משקפת תחרות הוגנת.

בין ביטול מכרז לבין פסילת הצעה יחידה במכרז

הנטיה על פי הפסיקה היא להימנע מביטול מכרז אם התוצאה תהא פרסום מכרז אחר. זאת, הואיל וביטול המכרז ופרסום מכרז חדש תחתיו עלולים לפגוע באינטרס ההסתמכות של המציעים במכרז, יוצרים חלילה פתח לשחיתות, ומשמעותם עלולה להיות מתן אפשרות לבעלי ההצעות הפחות טובות לשפר את הצעותיהם. העובדה כי ההצעה הינה הצעה יחידה במכרז אינה מצדיקה כשלעצמה את פסילת ההצעה ואת ביטול המכרז, אלא יש לבחון את ההצעה על רקע כלל נסיבות המקרה.

בשורה התחתונה

המצב של הצעה יחידה במכרז מציב את עורך המכרז בפני שיקולים משפטיים ופרקטיים משמעותיים. ההחלטה אם לקבל את ההצעה או לא תלויה במגוון שיקולים, בהם עקרונות השוויון, ההגינות, היעילות הכלכלית, הדחיפות בביצוע העבודות, שמירה על הקופה הציבורית, באשר להצעה אחת בלבד. על אף הוראות החוק הברורות, בפסיקת בית משפט העליון נשתרשה ההלכה לפיה “באין חשש שהמחיר המוצע עולה על מחיר השוק, או כי ההצעה הוגשה כהצעה יחידה עקב קנוניה בין המציעים – נסיבות שהוכחתן מוטלת על הרשות הציבורית – יש לקבל הצעה למרות היותה יחידה“.

אם אין חשש לקנוניה, לתיאום או למחיר בלתי סביר, הרשות פעלה בהגינות ובסבירות, ונימקה את החלטתה כדין – יש לקבל את ההצעה היחידה, גם אם היא עומדת לבדה. פסילתה של הצעה יחידה במכרז, אך ורק לאור העובדה שנותרה יחידה, ללא כל נימוק, עלולה לעורר חששות כבדים באשר לשיקוליה של וועדת המכרזים, שאפשר שתביא למעורבותו של בית המשפט.

שאלות ותשובות (FAQ)

1. מהי “הצעה יחידה” במכרז ציבורי?

הצעה יחידה במכרז ציבורי היא מצב שבו הוגשה רק הצעה אחת, או שרק אחת מההצעות עומדת בתנאי הסף של המכרז. במצב כזה על ועדת המכרזים לבחון האם מדובר בהליך תחרותי תקין, האם המחיר סביר ביחס לאומדן הרשות, והאם לא נפל פגם מהותי בפרסום המכרז או בניסוח תנאיו.

2. מה המשמעות המשפטית של מצב שבו רק מציע אחד ניגש למכרז ציבורי?

כאשר במכרז ציבורי מוגשת הצעה אחת בלבד – או שרק אחת נותרת לאחר סינון תנאי הסף – מדובר ב“הצעה יחידה”. מצב זה מחייב את ועדת המכרזים לבחון לעומק האם ההליך נותר תחרותי והוגן, האם המחיר המוצע תואם את אומדן הרשות ואת מחירי השוק, והאם לא נפל פגם בפרסום או בתנאים שהרתיעו משתתפים אחרים. הדין הישראלי, בהתאם לתקנה 22(ו) לתקנות העיריות (מכרזים), תשמ״ח-1987, קובע כי אין להמליץ “דרך כלל” על הצעה יחידה, אך מאפשר זאת בהתקיים נימוקים מבוססים ומתועדים בפרוטוקול.

3. האם ועדת מכרזים רשאית לאשר הצעה יחידה?

כן, בתנאים מסוימים. אף שהדין קובע כי “דרך כלל” לא תומלץ הצעה יחידה, הפסיקה קבעה שאין לפסול הצעה תקפה רק משום שהיא היחידה. ועדת המכרזים רשאית לאשר הצעה יחידה כאשר אין חשש לקנוניה, למחיר מופרז או לפגיעה בשוויון, ובלבד שהחלטתה תנומק בפרוטוקול ותלווה בחוות דעת משפטית ו/או מקצועית.

4. מתי מומלץ לבטל מכרז שבו נותרה הצעה יחידה?

כאשר מתברר כי תנאי המכרז הגבילו את התחרות או יצרו יתרון לא הוגן למציע אחד, או כאשר ההצעה אינה סבירה מבחינה כלכלית (גבוהה או נמוכה משמעותית מהאומדן), יש מקום לשקול ביטול המכרז ופרסומו מחדש. ביטול ייעשה רק לאחר בחינה משפטית מעמיקה ונימוק מפורט בכתב.

5. מהם השיקולים שעל ועדת המכרזים לשקול במקרה של הצעה יחידה?

הוועדה חייבת לשקול את עקרונות השוויון, ההגינות והיעילות הכלכלית; לבדוק את סבירות המחיר ביחס לשוק; לוודא כי לא מתקיימת קנוניה בין מציעים; ולבחון אם האינטרס הציבורי מחייב קבלת ההצעה היחידה או ביטול המכרז. כל החלטה צריכה להישען על תשתית ראייתית ובחוות דעת משפטית.

6. מהי קובעת הפסיקה לגבי הצעה יחידה במכרז?

על אף הוראות החוק, בית המשפט העליון קבע כי עצם העובדה שהוגשה הצעה יחידה אינה עילה לפסילת ההצעה או לביטול המכרז. עם זאת, אם עולה חשד לקנוניה, חוסר סבירות קיצוני או פגיעה בתחרות, רשאית הרשות לבטל את המכרז. על הוועדה לפעול בשקיפות ובסבירות, כנאמן הציבור.

ליווי משפטי של עורך דין מכרזים

למשרד עו”ד וולר ושות’ ניסיון עשיר, מיומנות וראיה רב-תחומית בתחום דיני המכרזים, מכרזי רשויות מקומיות, בליווי וועדות מכרזים של רשויות מקומיות, בבדיקת הצעות במכרזים, בעריכת שימועים ובמתן ייעוץ וייצוג משפטי לחברות, למלכ”רים ולאנשים פרטיים. המשרד נמנה על צמרת משרדי עורכי הדין בתחום דיני המכרזים, ומדורג כאחד המובילים בדירוגי D&B ו-BDI. נשמח לעזור לכם בהתייעצות, חשיבה, היערכות למכרזים, בהגשת שאלות לעורכי המכרזים, בהשגות, בשימועים ובהופעה בפני וועדות המכרזים, בייצוג ובערעורים. מתמודדים במכרזים רק עם עורך דין מכרזים. צרו קשר עכשיו. 

פורסם ביום 29/07/2021. עדכון אחרון: 02/08/2025.

נכתב על ידי עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A), שותף בכיר במשרד וולר ושות׳ – עורכי דין, מומחה לדיני מכרזים ולדיני רשויות מקומיות. עו״ד וולר מוביל את תחום דיני המכרזים הציבוריים והעירוניים בישראל, ומלווה רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, חברות ממשלתיות ומציעים פרטיים. לשעבר מנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר ויועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים בכנסת, ובעל ניסיון ניהולי ומשפטי נרחב. עו״ד וולר מרצה ומפרסם מאמרים מקצועיים בתחומי המכרזים, דיני הרשויות המקומיות והמשפט הציבורי.