הגנת הפרטיות בוועדות תכנון ובנייה

מאחורי כל תוכנית בניה, היתר בנייה, שומת מקרקעין, הפקעה, צו מבנה מסוכן – מסתתרת כמות עצומה של מידע אישי. שמות, פרטי זהות, כתובות, נתונים פיננסיים, תצלומים, מסמכים משפטיים – כולם נשמרים ומנוהלים מדי יום על ידי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה. מה שבעבר היה תיק נייר, כיום מהווה מערכת דיגיטלית פתוחה לציבור, המחוברת למאגרים חיצוניים ולרשתות מידע ממשלתיות. זוהי מהפכה בשקיפות לציבור, ושינוי משמעותי בקיצור ההליך הבירוקרטי, אך גם סיכון ממשי לפגיעה בפרטיות. תיקון 13 לחוק הגנת הפרטיות, שנכנס לתוקף ביום 15/8/2025, מגדיר מחדש את חובות הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה בתחום אבטחת המידע, איסוף ועיבוד המידע, הפצת המידע, ועוד. המשמעות המעשית היא שכל החלטה וכל פעולה חייבות להיבחן היום גם דרך עדשת הגנת הפרטיות. סקירה.

המעמד המשפטי של הוועדות לתכנון ובנייה

הוועדה לתכנון ולבנייה היא אישיות משפטית עצמאית. היא נפרדת מהרשות המקומית (העירייה/ המועצה), גם כאשר חברי מועצת הרשות המקומית מהווים את חברי הוועדה המקומית. כאשר הוועדה המקומית מפעילה את סמכויותיה השלטוניות, היא פועלת בשמה שלה ובעבור עצמה, ולא כאורגן של הרשות המקומית.

על פי סעיף 27 לחוק התכנון והבניה, תשכ”ה-1965, הוועדה המקומית מופקדת על הסדרת פעילויות של תכנון, רישוי, בנייה ושימוש במבנים ובקרקעות בתחום מרחב התכנון המקומי. תפקידיה וסמכויותיה רבות ומגוונות, וכוללות, בין היתר, קביעת תכניות מתאר מקומיות, הפקעת מקרקעין, מתן ושלילת היתרים, הגשת הערות והתנגדויות לתכניות מתאר ארציות ומחוזיות, ואישור היתרי בנייה, הקלות ושימושים חורגים. בנוסף, מוטלת על הוועדה המקומית אחריות כללית לביצועו ואכיפתו של חוק התכנון והבנייה, לרבות חקירת עבירות, העמדת עבריינים לדין וביצוע צווי הריסה.

הוועדה המקומית לתכנון ובנייה – “גוף ציבורי” לפי חוק הגנת הפרטיות

חוק הגנת הפרטיות, קובע כי “גוף ציבורי” הוא, בין היתר, “משרדי הממשלה ומוסדות מדינה אחרים, רשות מקומית וגוף אחר הממלא תפקידים ציבוריים על פי דין“. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, נוכח הסמכויות שהוענקו לה על ידי המחוקק, מהווה גוף ציבורי. לפיכך, לכן חלות עליה במישרין הוראות תיקון 13. המשמעות היא כי כל ועדה מחויבת:

• להבטיח כי כל שימוש במידע נעשה רק למטרה שלשמה נאסף;

• לקיים מדיניות אבטחת מידע ומחיקה תקופתית;

• לבצע סקרי סיכונים ותסקירי DPIA בעת הכנסת מערכת דיגיטלית חדשה;

• לנהל רישום מאגרי מידע לפי התקנות;

• למנות ממונה על הגנת הפרטיות (DPO).

סוגי המידע שבידי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה

הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה הן מהגופים הציבוריים הרגישים ביותר מבחינת היקף ועומק המידע שהן מחזיקות. מרבית הפעולות השגרתיות של הוועדה – הגשת בקשה להיתר בנייה, קביעת היטל השבחה, ערעור, שמאות, פיצוי בגין הפקעה, צווי הריסה – כרוכה באיסוף ובניהול של מידע אישי וכלכלי. מדובר במידע יקר ערך, הנוגע בזכויות יסוד של אזרחים, ביזמים ובבעלי זכויות במקרקעין, ולכן כל עיבוד שלו חייב להיעשות תוך הקפדה קפדנית על דיני הגנת הפרטיות.

מידע אישי: זהותו של האדם כפרט במערכת תכנונית

הקטגוריה המרכזית והרחבה ביותר היא “מידע אישי” –

“נתון הנוגע לאדם מזוהה או לאדם הניתן לזיהוי; לעניין הגדרה זו, “אדם הניתן לזיהוי” – מי שניתן לזהותו במאמץ סביר, במישרין או בעקיפין, ובכלל זה באמצעות פרט מזהה, כגון שם, מספר זהות, מזהה ביומטרי, נתוני מיקום, מזהה מקוון, או נתון אחד או יותר הנוגע למצבו הפיזי, הבריאותי, הכלכלי, החברתי או התרבותי.”

בקטגוריה זו נכללים שמות, כתובות מגורים, מספרי תעודת זהות (או צילום תעודת הזהות), פרטי קשר, תצלומים, מסמכי בעלות על הקרקע, וייפויי כוח. מידע זה נמסר לוועדה במסגרת בקשות להיתר בנייה, התנגדויות, הליכי ערר, או תביעות לפי סעיף 197 לחוק. לעיתים, מסמכים אלו נחשפים לעיון הציבור בהתאם לדיני חוק חופש המידע, במסגרת עיון בהיתר הבניה וכו’. למותר לציין כי הצלבה של אחד מהנתונים, במאגרי מידע פומביים, מאפשרת חשיפת זהותו של האדם ללא מאמץ מיוחד.

מידע כלכלי וקנייני – נתונים על שווי, בעלות ומצב פיננסי

קטגוריה נוספת היא מידע כלכלי, אשר במהותו חודר אל ליבת הזכות הקניינית של האדם. הוועדות אוספות ומשמרות שומות מקרקעין, נתוני עסקאות, חוות דעת שמאיות, דרישות לתשלום היטל השבחה, פיצויים בגין הפקעה, ערבויות בנקאיות, ותיעוד כספי הנוגע למימוש זכויות בנייה.

המידע הכלכלי מחוייב למילוי תפקידה של הוועדה על פי חוק, ונדרש על מנת לקבל החלטות מקצועיות. עם זאת, חשיפתו הבלתי מבוקרת עלולה לגרום נזק כלכלי ממשי או לחשוף סודות מסחריים.

מידע תכנוני וציבורי

במישור התכנוני, מצויות בידי הוועדות כמויות עצומות של מידע תכנוני וציבורי: תכניות בניין עיר, תקנוני בנייה, תשריטים, הנחיות מהנדס העיר, מסמכי מדיניות, תסקירי השפעה על הסביבה ומפות GIS. זהו מידע שנועד לאפשר תכנון מיטבי ונגיש לציבור, והוא חלק מתפקידה השקוף של הוועדה. עם זאת, יש לבחון האם קיים מידע עודף.

מידע חזותי וטכנולוגי

המידע החזותי הוא מהמורכבים ביותר בעידן המידע הדיגיטלי. מערכות GIS, מאגרי “רישוי זמין”, הדמיות תלת־ממד, תצלומי אוויר, תיעודי הפרות (עבירות בניה) או תמונות מאתרי בניה מייצרים מאגרי מידע, ועלולים לפגוע בזכויות של צד ג’. במילים אחרות, כל צילום או מיפוי כזה עשוי להכיל גם מידע אישי עקיף, דוגמת פני אדם, מספרי לוחית זיהוי לרכב, בית מגורים, או תצלום רכוש פרטי. לפיכך, על הוועדה להפעיל כלים טכנולוגיים של אנונימיזציה, טשטוש והגבלת רזולוציה, לקבוע הרשאות צפייה שונות לפי סוג המשתמש, ולבצע תסקירי פרטיות (DPIA) לפני הפעלת מערכת חדשה.

מידע מינהלי, תפעולי ומשפטי

בצד המידע הציבורי קיימת שכבה נוספת של מידע מינהלי ותפעולי, הנוגע לתפקודה הפנימי של הוועדה וליחסיה עם עובדיה, יועציה וספקיה. מדובר בפרטי עובדים, דו”חות נוכחות, חוזי העסקה, פרוטוקולים ארגוניים, מסמכי התקשרות, תכתובות מקצועיות והצעות מחיר. גם מידע זה מהווה מאגר מידע כהגדרתו בחוק, ולכן חלים עליו עקרונות אבטחת מידע, הרשאות גישה, מחיקה תקופתית ומדיניות שימור מוגבלת בזמן.

בהקשר זה, תחום נוסף שבו נדרשת הקפדה יתרה על דיני הגנת הפרטיות הוא ניהול תיקים והליכי תביעות. הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה בישראל הן צד לאלפי הליכים משפטיים ומינהליים מדי שנה. בין היתר, אכיפה במקרקעין, צווים מנהליים (צו מבנה מסוכן, לדוגמה), תביעות לפי סעיף 197, עררים וערעורים בפני ועדות מחוזיות וטריבונלים, עתירות מנהליות ובתביעות אזרחיות. תיקים אלו כוללים שילוב של מידע אישי, כלכלי, קנייני ולעיתים אף רגיש, אשר נאסף, נשמר ומעובד על ידי הוועדה לצורך ניהול ההליך. ונדייק: תיקים אלו כוללים לעיתים מידע כגון פרטים מזהים של בעלי זכויות, נתונים פיננסיים מפורטים, שומות מקרקעין, הסכמי מכר, תצלומים של הנכסים נשוא ההליך, התכתבויות בין בעלי הדין, חוות דעת מומחים, תצהירים וכו’. לצד אלה נכללים גם פרוטוקולים, החלטות, המלצות משפטיות פנימיות, חוות דעת שמאיות, תכתובות וכו’. בחלק מן המקרים, מדובר במידע בעל ערך עסקי או אישי רב, שלעיתים נוגע ישירות לשאלות של בעלות, שווי, מצב פיננסי ואף מצבו האישי של התובע.

עקרון צמידות המטרה: שימוש במידע רק למטרה שלשמה נאסף

עקרון צמידות המטרה הוא עיקרון יסוד בדיני הגנת הפרטיות, המחייב כי מידע אישי שנאסף ישמש אך ורק למטרה שלשמה נאסף. בהתאם, שימוש בידיעה על ענייניו הפרטיים של אדם או מסירתה לאחר, שלא למטרה שלשמה נמסרה, מהווה פגיעה בפרטיות. עיקרון זה נועד להבטיח שגם פגיעה הכרחית בפרטיות תהיה מידתית ותוגבל למטרה שלשמה נמסר המידע. העיקרון חל גם כאשר המידע הפרטי הגיע לידי רשות ציבורית שלא בהסכמת הנפגע, אלא תוך הפעלת סמכויותיה השלטוניות. במקרים אלו, המידע אינו משנה את טיבו והופך לנחלת הרשות לכל דבר ועניין, ואין היא יכולה להעבירו לגורם אחר או לכל דורש למטרה שונה מהמטרה המקורית.

עבור הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, עקרון זה מקבל משמעות מעשית ורגולטורית מרחיקת לכת. הוועדה מוסמכת לאסוף ולעבד מידע אישי רב לצורך מילוי תפקידה, בהתאם להוראות הדין, אולם שימוש באותו מידע למטרה אחרת חורג מן המסגרת החוקית ומעמיד את הוועדה ואת נושאי המשרה בה בסיכון משפטי של ממש. לדוגמה:

• מידע שמסר מבקש, במסגרת בקשה להיתר בנייה, הכולל את פרטיו האישיים, מסמכים מזהים, נתוני זכויות במקרקעין או תכניות הנכס – נמסר לצורך אחד בלבד: בחינת הבקשה על ידי גורמי התכנון. לא ניתן לעשות בו שימוש נוסף, אף לא בידי הרשות המקומית עצמה, לצורכי גביית ארנונה, אכיפה, משלוח הודעות, או פרויקט עירוני אחר. עצם השימוש המשני פוגע בעיקרון ההגנה המהותית על פרטיות האדם ובאמון הציבור במערכת התכנון.
• במקרים שבהם מידע נאסף לצורך הליך משפטי או תכנוני, כמו תביעה לפי סעיף 197, ערר, או בקשה לצו הריסה, חל איסור להעביר את המידע, במישרין או בעקיפין, אל הרשות עצמה או אל גורמים אחרים בוועדה.
• כאשר שמאי מטעם הוועדה מעבד מידע הנוגע לבעל מקרקעין לצורך חישוב היטל השבחה, הוא רשאי רשאי להשתמש בנתונים אלה אך ורק לצורך קביעת שווי ההשבחה והחיוב הנלווה. אסור לועדה לעשות שימוש באותם נתונים כדי לנתח מגמות נדל״ן, לגבות תשלומים אחרים או להצליב את הנתונים עם מאגרי מידע נוספים לצורך סטטיסטי, מסחרי או אחר.

העברת מידע לצדדים שלישיים וחתימה על הסכמי עיבוד (DPA)

הוועדה נדרשת לא אחת להעביר מידע לגורמים חיצוניים, דוגמת בודקי תוכניות, שמאים, מומחים, מוסדות התכנון והבניה (ועדה מחוזית), עורכי דין, משרדי ממשלה וכיוצ”ב. תיקון 13 קובע שכל העברה כזו תתבצע אך ורק על בסיס חוקי או בהסכמה מפורשת של נושא המידע, ובכפוף להסכם עיבוד מידע (Data Processing Agreement – DPA) שיגדיר את מטרת השימוש, היקף המידע, אמצעי האבטחה ודרך המחיקה בתום ההתקשרות. בנוסף, יש להקפיד שכל העברה תיעשה על בסיס חוקי מובהק: חובת גילוי לפי דין, או הסכמת נושא המידע.

בנוסף, כל פרסום ציבורי – כגון העלאת החלטות או פרוטוקולים לאתר – מחייב בדיקה מוקדמת לוודא שאין חשיפה של פרטים מזהים או מסמכים רגישים.

מחיקת מידע בוועדות המקומיות לתכנון ובניה: מחיקה, שמירה ותקנות הארכיונים

חלק ג׳ לתקנות הארכיונים (ביעור חומר ארכיוני במוסדות המדינה וברשויות המקומיות), התשמ״ו–1986 מתווה את לוחות הזמנים המחייבים לשמירת מסמכים ולביעורם ברשויות המקומיות, ובכלל זה בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה. התקנות מהוות נדבך מחייב במערך ניהול המידע הציבורי בישראל, ומטרתן ליצור אחידות בין הרשויות במועדי שמירה, מיון ומחיקה של חומר ארכיוני. בעוד תיקון 13 לחוק הגנת הפרטיות מטיל חובה לצמצם מידע אישי ולמחוקו בתום הצורך, הרי שתקנות הביעור משלימות חובה זו במישור המוסדי: הן קובעות זמני שמירה מינימליים ומרביים לכל סוג מסמך. בכך, הן מגדירות את המסגרת החוקית שבתוכה רשאית הוועדה להחזיק במידע או להשמידו.

מסמכי תכנון ובנייה – משך שמירה לפי דין

תקנות הביעור מבחינות בין סוגי תיקים הקשורים לפעילות הוועדה המקומית. להלן עיקרי הזמנים שנקבעו:

פרשנות מעשית לוועדות תכנון ובנייה

הנתונים לעיל קובעים למעשה את רף השמירה המרבי בידי הוועדה המקומית. לאחר חלוף התקופות הקבועות, על הוועדה לנקוט פעולה יזומה של ביעור או העברה לארכיון בהתאם לנוהלי הגנזך. עם זאת, כאשר מדובר בתיק הכולל ערך היסטורי, תקדימי או תכנוני, מומלץ לשקול העברה לארכיון מוסמך במקום ביעור, בהתאם לסעיף 4 לתקנות הביעור והוראות חוק הארכיונים, התשי״ה–1955.

במובן זה, התקנות מגדירות גם את גבולות האחריות של הרשות: שמירה מעבר לתקופות שנקבעו עלולה להיחשב להפרה של עקרון צמצום המידע לפי תיקון 13, בעוד ביעור מוקדם מדי עלול להיחשב להפרה של דיני הארכיונים ופגיעה בזכות הציבור לדעת.

איזון בין הגנת הפרטיות לבין שימור תכנוני

הוועדה המקומית פועלת במתח מתמיד בין הזכות לפרטיות של אזרחים ויזמים לבין האינטרס הציבורי בשימור תיעוד תכנוני והבטחת שקיפות. על כן, יישום התקנות מחייב אימוץ מדיניות דו־שלבית:

1. שמירה לתקופה שנקבעה בחוק או בתקנות הביעור – לצורך מימוש סמכויות פיקוח, אכיפה, עררים ותיעוד מנהלי.

2. ביעור יזום או העברה לארכיון מוסמך בתום התקופה – בהתאם לשיקול דעת מקצועי של מנהל הוועדה וה־DPO. יש לתעד את פעולת הביעור, לרבות הסרת מידע אישי שאינו חיוני לשימור.

כך נוצרת מערכת ניהול מידע מאוזנת, שבה נשמרת רציפות מוסדית מחד, אך נמנעת החזקה עודפת של נתונים אישיים מאידך.

חובת מינוי ממונה על הגנת הפרטיות (DPO) בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה

אחד מעמודי התווך של תיקון מס׳ 13 לחוק הגנת הפרטיות, הוא חובת מינוי ממונה על הגנת הפרטיות (DPO) בכל גוף ציבורי. הוועדות המקומיות לתכנון ובניה, כאמור לעיל, מהוות “גוף ציבורי”, ולפיכך קיימת חובה סטטוטורית למינוי. אי־מינוי ממונה, או מינוי סמלי שאינו ממלא תפקידו בפועל, עשוי להיחשב להפרת חובה, ולהביא להטלת עיצום כספי משמעותי על הוועדה, ואף לאחריות אישית של יו״ר הוועדה או מנהל הוועדה. בנוסף, בהיעדר DPO, הרשות חשופה לתביעות אזרחיות, ללא הוכחת נזק.

תפקידו של הממונה והיקף סמכויותיו

ה־DPO הוא הגורם האמון על יישום החוק ועל הטמעת עקרונותיו בכל רמות הפעילות של הוועדה. לפי תיקון 13 ולפי הנחיות הרשות להגנת הפרטיות, תחומי אחריותו כוללים:

1. גיבוש מדיניות הגנת הפרטיות – קביעת נהלים כתובים לעיבוד מידע, שמירה, ביעור, גישה והרשאות;

2. ביצוע סקרי סיכונים ותסקירי השפעה על פרטיות (DPIA) – במיוחד לפני הפעלת מערכות דיגיטליות חדשות כגון רישוי זמין, GIS, מצלמות רחוב או מאגרי נתונים משותפים עם גורמים ממשלתיים;

3. פיקוח על יישום עקרונות צמידות המטרה, צמצום המידע ומדיניות המחיקה;

4. הכשרה והדרכה לעובדי הוועדה בנושאי פרטיות, אבטחת מידע ושימוש נאות במערכות;

5. איש קשר לפניות נושאי מידע, ולמול הרשות להגנת הפרטיות;

6. בקרה על ספקים ונותני שירותים – קיום הסכמי עיבוד מידע (DPA) מול גורמים חיצוניים, שמאים, מתכננים, מערכות טכנולוגיות וכיוצ”ב;

7. ייעוץ שוטף ליו״ר הוועדה, למהנדס וליועץ המשפטי בכל סוגיה הנוגעת לעיבוד מידע אישי.

כפיפות ארגונית ועצמאות מקצועית

על פי ההנחיות, ה־DPO כפוף ישירות לראש הרשות המקומית או למנהל הוועדה המקומית, אך מחויב לפעול בעצמאות מקצועית, ללא תלות בגורמים הכפופים לו. עצמאות זו מבטיחה כי שיקול הדעת המקצועי שלו לא ייפגע בשל אינטרסים מנהליים או פוליטיים. הוועדה רשאית למנות ממונה פנימי מבין עובדיה, אך כאשר היקף עיבוד המידע רחב או כולל רגישות גבוהה (כגון מערכות GIS, מאגרי תצלומים, מצלמות, או נתוני שומה), מומלץ להסתייע ב־DPO חיצוני (DPO במיקור חוץ), בעל הסמכה וניסיון מתאים בתחום הרגולציה, המשפט והטכנולוגיה.

לסיכום

תיקון 13 לחוק הגנת הפרטיות משנה מן היסוד את אופן פעולתן, אחריותן והחשיפה המשפטית של הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה. בעידן שבו כל בקשה להיתר, תכנית בנייה, שומת מקרקעין או צו פיקוח מנוהלים במערכות מקוונות – כל תיק הופך ממסמך טכני/ בירוקרטי פשוט, למאגר מידע אישי, רגיש ומוגן בדין.

הוועדות המקומיות לתכנון ובניה נדרשות לנהל את תהליכי התכנון והרישוי תחת מסגרת רגולטורית חדשה, שבה הפרטיות הופכת לשיקול משפטי ומנהלי מרכזי. המשמעות היא פיקוח הדוק על אופן איסוף, שימוש ועיבוד המידע, הגבלת גישה והרשאות, הטמעת עקרון צמידות המטרה, וכן יצירת מנגנוני אבטחת מידע מתאימים. זהו מהלך רוחבי של שינוי ארגוני, התאמת מערכות המידע, הדרכת עובדים, ניסוח נהלים משפטיים, הסדרת התקשרויות עם גורמים חיצוניים באמצעות הסכמי עיבוד מידע (DPA), כמו גם מינוי ממונה על הגנת הפרטיות (DPO). וועדה שאינה ערוכה לכך חושפת את עצמה לעיצומים כספיים, ביקורות רגולטוריות, ואף לתביעות אזרחיות בגין פגיעה בפרטיות.

משרד וולר ושות׳, מהמובילים בישראל בתחומי הגנת הפרטיות, דיני תכנון ובנייה ודיני מכרזים, מלווה רשויות מקומיות, ועדות תכנון, חברות עירוניות וגופים ציבוריים ביישום תיקון 13 ובהטמעת מדיניות הגנת מידע. המשרד מספק שירות DPO חיצוני (DPO as a Service), הכשרות מקצועיות לעובדי ציבור, עריכת תסקירי DPIA, גיבוש נהלי פרטיות, ניסוח הסכמי עיבוד מידע ובניית מסגרות ציות מלאות בהתאם לדרישות החוק ולהנחיות הרשות להגנת הפרטיות.

פורסם: 1/11/2025.

נכתב על ידי עו״ד רועי וולר, שותף בכיר במשרד עורכי דין וולר ושות׳. מתמחה בדיני הגנת הפרטיות, ניהול סיכוני מידע וציות רגולטורי, ומנהל סיכונים ראשי (CRO). עו״ד רועי וולר מלווה רשויות מקומיות, תאגידים ציבוריים ועמותות ביישום תיקון 13 לחוק הגנת הפרטיות, במינוי ממוני פרטיות (DPO) ובהטמעת תהליכי ציות, אבטחת מידע וניהול סיכונים ארגוניים. רועי וולר, לשעבר מנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר ויועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים בכנסת, בעל ניסיון עשיר בממשק שבין משפט, טכנולוגיה וניהול ציבורי. עו״ד וולר מרצה ומפרסם מאמרים מקצועיים בתחומי הגנת פרטיות, סייבר, ניהול סיכונים וציות רגולטורי. 

תחום: הגנת הפרטיות ואבטחת מידע.