חובת ההנמקה היא עיקרון לפיו החלטותיה של רשות ציבורית, חייבות להיות מלוות בהסברים ובנימוקים. בהתאם לכך, חובת ההנמקה חלה על כל החלטה של הרשות המנהלית בישראל, ובתוכן הרשויות המקומיות. מקור החובה נעוץ בהוראות החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי”ט-1958 (הידוע בשם “חוק ההנמקות“), ובפסיקות בית המשפט העליון. חובה זו מנחה את דרכי הפעולה של בתי המשפט, ואת הדרישות שהם מחילים על גופי המינהל, ובכלל זה על הרשויות המקומיות בישראל.
מקור החובה לחובת ההנמקה
עוד בשנות החמישים, בג”צ 143/56 חאלד עבד אחג’יג’ נ’ המפקח על התעבורה, הניח את התשתית המשפטית לחובת ההנמקה. כוחו של פסק הדין, עומד גם היום. וכפי שכתב כב’ השופט צבי ברנזון –
“… סבורים אנו כי מן הדין הוא שהמשיב יתן נימוקים לכל החלטה התלויה בשיקול-דעת, שיש בה כדי לפגוע באזרח. עליו להראות כיצד ועל סמך מה הגיע להחלטתו, לא רק כאשר הוא נדרש להראות טעם בבית-משפט זה, אלא מלכתחילה באשר הוא נותן את ההחלטה. הרי ההחלטה, אם היא אינה שרירותית, חייבת להיות מבוססת על עובדות, ממצאים ושיקולים מסויימים, ואם כך הוא הדבר, מדוע לא יירשמו כל אלה ולא יוודעו למי שהדבר נוגע לו כדי שאפשר יהיה להעמידה לביקורת ולמבחן.”
בשורה של פסקי דין, חזר בית המשפט העליון על חשיבות ההנמקה. המשנה לנשיא (כתוארו אז) א’ ברק, קבע בבג”צ 3914/92 לאה לב נ’ בית הדין הרבני האזורי, קבע כי “הצדק הדיוני מחייב קיומם של כללי הצדק הטבעי, שעניינם מתן הזדמנות לכל צד להשמיע טענותיו, איסור על משוא פנים, וחובת ההנמקה“. השופטת (כתוארה אז) א’ חיות, ב-עע”ם 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ’ הוצאת עיתון הארץ [פורסם בנבו], קבעה כי “חובת ההנמקה מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות והיא תורמת לבניית האמון במערכת היחסים שבין הרשות לאזרח במדינה דמוקרטית”.
עם זאת, חוק חובת הנמקה איננו קובע חובת הנמקה כללית וישירה כלפי הפרט. הוא אף אינו חל על חלק גדול מהסמכויות שמפעילה הרשות המנהלית, לרבות על החלטות שהיא עצמה יזמה.
הטעמים לחובת ההנמקה
בתי המשפט, כמו גם הספרות המשפטית (דפנה ברק-ארז, המשפט המינהלי (2010), עמ’ 424-423), מונים מספר טעמים לחובה זו:
- החובה לנמק משפרת את איכות ההחלטה, ומסייעת לרשות קבלת החלטה רציונלית ולא שרירותית. זאת, כיוון שהיא מחייבת את הרשות לבסס את ההחלטה על תהליך מסודר.
- החלטה מנומקת מסייעת להסתמכות נכונה עליה. שכן, היא מאפשרת להבין טוב יותר את משמעותה של ההחלטה ואת השלכותיה התקדימיות לגבי מקרים אחרים.
- מקדמת ערכים של אחידות, עקביות, המשכיות ושוויון בפעולת הרשות.
- מספקת תשתית עובדתית לביקורת מינהלית ושיפוטית על פעולתה של הרשות. היא חיונית על מנת לאפשר לפרט לערער עליה או לעתור כנגדה לערכאות.
- מבטאת יחס אנושי ומכבד לפרט, שההחלטה המינהלית עוסקת בו.
- חשובה לביסוס אמון הציבור בשלטון, משום שיש בה כדי להסיר, ולו חלקית, חשדות לשיקולים לא- ענייניים או לשרירות.
- חשובה לתדמיתו הציבורית והאישית של הנוגע בדבר. התהנמקה עשויה גם לתת מענה לצורך הרגשי של הפרט, בקבלת הסבר על החלטות מינהליות הנוגעות בעניינו.
- מאפשרת ביקורת ציבורית בכלי התקשורת על דרכי הפעולה של הרשות, כפתח לדיון ציבורי במדיניות המינהל.
על ההנמקה להיות מפורטת, קונקרטית, אמיתית, ואין להסתפק בניסוחים כלליים או סתמיים.
היקף חובת ההנמקה ומידת הפירוט
היקף חובת ההנמקה ומידת פירוטה משתנים ממקרה למקרה, בהתאם לנסיבות ולמהות ההחלטה. ישנן החלטות המחייבות הנמקה ארוכה ומפורטת, אחרות דורשות הנמקה קצרה ותמציתית, ולעיתים, כאשר ההחלטה מתבקשת מעצמה מתוך מכלול החומר, די בקבלתה או דחייתה ללא כל הנמקה. עם זאת, כאשר קיימים חילוקי דעות בין הצדדים, פסיקה המציינת רק את התוצאה אינה נחשבת להנמקה. חובת ההנמקה חלה לא רק על טריבונלים שיפוטיים ומעין-שיפוטיים, אלא גם על רשויות מינהליות, ובמקרים מסוימים אף על גופים פרטיים, אם כי בהגבלות המתחייבות מאופיים.
המועדים למתן התשובה או ההנמקה
מעבר לחובת ההנמקה, קבע החוק כי “נתבקש עובד הציבור, בכתב, להשתמש בסמכות שניתנה לו על פי דין, יחליט בבקשה וישיב למבקש בכתב בהקדם, אך לא יאוחר מ-45 ימים מיום קבלת הבקשה“. חובה זו חלה על כל עובד מדינה, עובד רשות מקומית, וכל רשות שהוענקה לה סמכות על פי דין.
חריגים למועד מתן התשובה והודעה על עיכוב
המועד של 45 ימים אינו חל במקרים הבאים: כשהעניין נושא הבקשה טעון חקירה על פי דין; כשנקבע בדין מועד אחר למתן תשובה; כשהתברר, לאחר בדיקה, שהעניין טעון בדיקה או דיון נוספים; או כשקיימים הסדרים שלפיהם מועד הדיון מאוחר יותר. במקרים אלו, עובד הציבור יודיע למבקש בכתב ובהקדם, אך לא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום קבלת הבקשה, את הטעם לעיכוב. אם הטעם הוא קביעת מועד אחר בדין או הסדרים מאוחרים, ההודעה תכלול את המועד החדש למתן התשובה או הדיון. אם הטעם הוא צורך בבדיקה או דיון נוספים, ההודעה תפרט זאת במידת האפשר.
השפעת אי-שיתוף פעולה או צורך בהשלמת פרטים על מניין המועדים
אם הפונה התבקש לספק פרטים נוספים או לשתף פעולה עם הליך בדיקה וסירב, הדבר עשוי להשליך על היקף זכותו הדיונית לקבלת תשובה במועד. במקרים בהם נשלח לפונה מכתב מפורט בדבר הצורך בהשלמת פרטים, מניין המועד למתן ההחלטה מתחיל להימנות ממועד המצאת ההשלמות הנדרשות, ולא ממועד הבקשה המקורי.
מועדים ספציפיים בחוקים אחרים
קיימים חוקים ספציפיים הקובעים מועדים שונים למתן תשובה. לדוגמה, בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל”ו-1976, נקבע פרק זמן קשיח של 60 יום למנהל הארנונה להשיב למשיג, הניתן להארכה ב-30 יום נוספים בלבד על ידי ועדת הערר מטעמים מיוחדים. אי-עמידה במועד זה מובילה לסנקציה חריפה לפיה ההשגה נחשבת כאילו התקבלה.
חריגים סטטוטוריים לחובת ההנמקה
חובת ההנמקה הסטטוטורית וחריגיה הכלליים
חובת ההנמקה המוטלת על עובד ציבור המסרב לבקשה בכתב, מעוגנת בסעיף 2א לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי”ט-1958. חוק זה קובע מספר חריגים לחובת ההנמקה, המפורטים בסעיף 3 לחוק. חריגים אלו כוללים מצבים בהם קיימת הוראה אחרת בדין המתירה לעובד הציבור לסרב ללא מתן נימוק, מהטעמים הבאים:
- מצבים שבהם קיימת הוראה אחרת בדין המתירה לעובד הציבור לסרב בלא מתן נימוק.
- טעמים של בטחון המדינה או יחסי החוץ שלה.
- ענייני מינויים.
- לצורך הגנה על עניין של אדם אחר.
- צורך להגן על סוד מקצועי או על ידיעה מקצועית.
חריגים ספציפיים בחקיקה
חוק ההנמקות אינו חל על כל החלטה מינהלית. לדוגמה, סעיף 60א(ח) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ”ב-1982, קובע כי הוראות חוק ההנמקות לא יחולו על הליך הטיעון בפני רשויות התביעה נגד הגשת כתב אישום. כמו כן, סעיף 9 לחוק ההנמקות מוסיף סייגים כלליים לתחולת החוק בהתייחס לסמכויות לפי חוק כלי היריה, התש”ט-1949, וחוק הכניסה לישראל, התשי”ב-1952.
החלטות יזומות של הרשות
חובת ההנמקה הסטטוטורית לפי סעיף 2א לחוק ההנמקות חלה רק כאשר עובד הציבור “נתבקש בכתב” להשתמש בסמכותו. משמעות הדבר היא שחובה זו אינה חלה על החלטות יזומות של הרשות המינהלית, כגון החלטה לעצור אדם, להגיש נגדו כתב אישום, להטיל עליו מס, להפקיע את רכושו, להרוס את ביתו או לבטל את רישיונו.
החלטות של גורמים קשורים לגוף המינהלי
סייגים אלה פוטרים מחובת ההנמקה הן את הרשות עצמה והן את הגורמים שעימם היא מתייעצת. זאת, בכדי שלא ניתן יהיה לעקוף את הפטור באמצעות פנייה לגורמים אלה.
התוצאה של הפרת החובה לנמק
ככלל, היעדר הנמקה אינו טעם לפסילת ההחלטה. מאידך, הימנעות הרשות מלנמק החלטתה, עשויה ללמד שהטעמים לקבלתה לא היו כשרים, או שלא קדם תהליך בדיקה מסודר. כאשר חובת ההנמקה מוטלת על רשות מינהלית מכוח חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי”ט-1958 (“חוק ההנמקות”), הפרת החובה אינה פוסלת את ההחלטה כשלעצמה, אלא מעבירה את נטל הראיה אל הרשות המינהלית. במצב כזה, הרשות היא שצריכה להוכיח כי החלטתה התקבלה כדין. נטל זה הוא כפול: ראשית, על עובד הציבור להציג את הנימוקים להחלטתו (הנמקה מושהית), ושנית, עליו להוכיח כי נימוקים אלו מבססים את ההחלטה כדין ומשקפים שיקולים ענייניים. היעדר הנמקה מקשה על המבקש לטעון נגד ההחלטה, ולכן העברת הנטל נועדה לאזן את פערי הכוחות.
סעדים נוספים והשלכות עקיפות
במקרים מתאימים, היעדר הנמקה עשוי למנוע חיוב של העותר שהפסיד בדין בתשלום הוצאות המשפט של הרשות המינהלית. כמו כן, אם הרשות אינה מצליחה לעמוד בנטל הראיה שהועבר אליה, לא מן הנמנע שהאזרח העותר יקבל את הסעד אותו ביקש מהרשות. בנוסף, הפרת חובת ההנמקה עלולה לגרור אחריות משמעתית של עובד הציבור.
משרד עורכי דין רשויות מקומיות
למשרד עורכי דין וולר ושות’ ניסיון עשיר בניהול בכיר ובייעוץ משפטי לרשויות מקומיות. אם נפגעתם מהחלטה של רשות מקומית, מוזמנים לפנות למשרד וולר ושות’, על מנת לבחון את דרכי הפעולה כנגד הרשות והערכת סיכויי התיק. צרו קשר, כבר עכשיו.
