חובת ההנמקה היא עיקרון לפיו החלטותיה של רשות ציבורית, חייבות להיות מלוות בהסברים ובנימוקים. בהתאם לכך, חובת ההנמקה חלה על כל החלטה של הרשות המנהלית בישראל, ובתוכן הרשויות המקומיות. מקור החובה נעוץ בהוראות החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי”ט-1958 (הידוע בשם “חוק ההנמקות“), ובפסיקות בית המשפט העליון. חובה זו מנחה את דרכי הפעולה של בתי המשפט, ואת הדרישות שהם מחילים על גופי המינהל, ובכלל זה על הרשויות המקומיות בישראל.
מקור החובה לחובת ההנמקה
עוד בשנות החמישים, בג”צ 143/56 חאלד עבד אחג’יג’ נ’ המפקח על התעבורה, הניח את התשתית המשפטית לחובת ההנמקה. כוחו של פסק הדין, עומד גם היום. וכפי שכתב כב’ השופט צבי ברנזון –
“… סבורים אנו כי מן הדין הוא שהמשיב יתן נימוקים לכל החלטה התלויה בשיקול-דעת, שיש בה כדי לפגוע באזרח. עליו להראות כיצד ועל סמך מה הגיע להחלטתו, לא רק כאשר הוא נדרש להראות טעם בבית-משפט זה, אלא מלכתחילה באשר הוא נותן את ההחלטה. הרי ההחלטה, אם היא אינה שרירותית, חייבת להיות מבוססת על עובדות, ממצאים ושיקולים מסויימים, ואם כך הוא הדבר, מדוע לא יירשמו כל אלה ולא יוודעו למי שהדבר נוגע לו כדי שאפשר יהיה להעמידה לביקורת ולמבחן.”
בשורה של פסקי דין, חזר בית המשפט העליון על חשיבות ההנמקה. המשנה לנשיא (כתוארו אז) א’ ברק, קבע בבג”צ 3914/92 לאה לב נ’ בית הדין הרבני האזורי, קבע כי “הצדק הדיוני מחייב קיומם של כללי הצדק הטבעי, שעניינם מתן הזדמנות לכל צד להשמיע טענותיו, איסור על משוא פנים, וחובת ההנמקה“. השופטת (כתוארה אז) א’ חיות, ב-עע”ם 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ’ הוצאת עיתון הארץ [פורסם בנבו], קבעה כי “חובת ההנמקה מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות והיא תורמת לבניית האמון במערכת היחסים שבין הרשות לאזרח במדינה דמוקרטית”.
עם זאת, חוק חובת הנמקה איננו קובע חובת הנמקה כללית וישירה כלפי הפרט. הוא אף אינו חל על חלק גדול מהסמכויות שמפעילה הרשות המנהלית, לרבות על החלטות שהיא עצמה יזמה.
הטעמים לחובת ההנמקה
בתי המשפט, כמו גם הספרות המשפטית (דפנה ברק-ארז, המשפט המינהלי (2010), עמ’ 424-423), מונים מספר טעמים לחובה זו:
- החובה לנמק משפרת את איכות ההחלטה, ומסייעת לרשות קבלת החלטה רציונלית ולא שרירותית. זאת, כיוון שהיא מחייבת את הרשות לבסס את ההחלטה על תהליך מסודר.
- החלטה מנומקת מסייעת להסתמכות נכונה עליה. שכן, היא מאפשרת להבין טוב יותר את משמעותה של ההחלטה ואת השלכותיה התקדימיות לגבי מקרים אחרים.
- מקדמת ערכים של אחידות, עקביות, המשכיות ושוויון בפעולת הרשות.
- מספקת תשתית עובדתית לביקורת מינהלית ושיפוטית על פעולתה של הרשות. היא חיונית על מנת לאפשר לפרט לערער עליה או לעתור כנגדה לערכאות.
- מבטאת יחס אנושי ומכבד לפרט, שההחלטה המינהלית עוסקת בו.
- חשובה לביסוס אמון הציבור בשלטון, משום שיש בה כדי להסיר, ולו חלקית, חשדות לשיקולים לא- ענייניים או לשרירות.
- חשובה לתדמיתו הציבורית והאישית של הנוגע בדבר. התהנמקה עשויה גם לתת מענה לצורך הרגשי של הפרט, בקבלת הסבר על החלטות מינהליות הנוגעות בעניינו.
- מאפשרת ביקורת ציבורית בכלי התקשורת על דרכי הפעולה של הרשות, כפתח לדיון ציבורי במדיניות המינהל.
על ההנמקה להיות מפורטת, קונקרטית, אמיתית, ואין להסתפק בניסוחים כלליים או סתמיים.
המועדים למתן התשובה או ההנמקה
מעבר לחובת ההנמקה, קבע החוק כי “נתבקש עובד הציבור, בכתב, להשתמש בסמכות שניתנה לו על פי דין, יחליט בבקשה וישיב למבקש בכתב בהקדם, אך לא יאוחר מ-45 ימים מיום קבלת הבקשה“. אם התברר, לאחר בדיקה, שהעניין טעון בדיקה או דיון נוספים, יודיע עובד הציבור למבקש, בכתב ובהקדם, אך לא יאוחר מ-45 ימים מיום קבלת הבקשה, את הטעם שעל פיו נמנע מהשיב במועד. ההודעה תכלול, ככל האפשר, את גם את המועד למתן התשובה.
חריגים סטטוטוריים לחובת ההנמקה
חוק ההחלטות וההנמקות מנה מספר חריגים לחובה זו:
- מצבים שבהם קיימת הוראה אחרת בדין המתירה לעובד הציבור לסרב בלא מתן נימוק.
- טעמים של בטחון המדינה או יחסי החוץ שלה.
- ענייני מינויים.
- לצורך הגנה על עניין של אדם אחר.
- צורך להגן על סוד מקצועי או על ידיעה מקצועית.
- כאשר קיים חוק ספציפי המאפשר מתן החלטה ללא נימוקים.
סייגים אלה פוטרים מחובת ההנמקה הן את הרשות עצמה והן את הגורמים שעימם היא מתייעצת. זאת, בכדי שלא ניתן יהיה לעקוף את הפטור באמצעות פנייה לגורמים אלה.
התוצאה של הפרת החובה לנמק
ככלל, היעדר הנמקה אינו טעם לפסילת ההחלטה. מאידך, הימנעות הרשות מלנמק החלטתה, עשויה ללמד שהטעמים לקבלתה לא היו כשרים, או שלא קדם תהליך בדיקה מסודר. אין סנקציה חוקית כנגד הרשות שנמנעה מלנמק החלטתה, אולם ניתן לנקוט סנקציות נוספות כנגדה מכוח הדין הכללי. ניתן לפנות לבית המשפט ולדרוש חיוב הרשות בהוצאות, בנסיבות שבהן ההליך היה נמנע אילו הרשות היתה מנמקת החלטתה. לחילופין, ניתן לתבוע את הרשות בנזיקין, בשל חריגה מסטנדרט ההתנהגות המינהלי הראוי. סנדרט זה כולל גם את החובה החוקית לנמק.
זאת ועוד, בחוק אין סנקציה חמורה בשל אי קיומו, זולת העברת נטל ההוכחה במקרים בהם עובד הציבור לא קיים את חובותיו על פי החוק, והקביעה כי “הוראות סעיף זה אינן גורעות מאחריותו המשמעתית של עובד הציבור על אי-מילוי חובתו לפי חוק זה“.
משרד עורכי דין רשויות מקומיות
למשרד עורכי דין וולר ושות’ ניסיון עשיר בניהול בכיר ובייעוץ משפטי לרשויות מקומיות. אם נפגעתם מהחלטה של רשות מקומית, מוזמנים לפנות למשרד וולר ושות’, על מנת לבחון את דרכי הפעולה כנגד הרשות והערכת סיכויי התיק. צרו קשר, כבר עכשיו.
