דיני המכרזים מהווים נדבך מרכזי בתפעול הרשות הציבורית בישראל. הם מחייבים את הרשות לנהל הליך תחרותי, שוויוני, שקוף וסביר, כדי להבטיח בחירה מיטבית של ספקים וקבלנים, שימוש נאות בכספי ציבור, שמירה על אמון הציבור ומניעת משוא פנים או העדפה פסולה.
ככל שמכרז הופך מורכב יותר – כך גדל מספר הפגמים האפשריים, כמו גם הזירות המשפטיות שבית המשפט לעניינים מינהליים נדרש אליהן. עמוד זה מרכז שאלות מעשיות שנשאלות תדיר על ידי מציעים, קבלנים, מהנדסים, מנכ”לים של רשויות מקומיות ויועצים משפטיים.
חוק חובת המכרזים, התשנ”ב-1992, ותקנותיו, מחייבים גופים ציבוריים (כגון משרדי ממשלה, תאגידים סטטוטוריים ורשויות מקומיות) לנהל הליכי רכש, מכר ומתן זכויות באמצעות מכרז פומבי.
חובת פרסום מכרז קמה כאשר הרשות מבקשת להתקשר בחוזה לביצוע עבודה, רכישת נכס או קבלת שירותים. החוק נועד להבטיח עקרונות יסוד: שוויון, יעילות וטוהר המידות. ישנם חריגים המאפשרים התקשרות בפטור ממכרז (כגון התקשרות עם ספק יחיד, התקשרות קטנה או מטעמי סודיות), אך השימוש בחריגים מצריך אישור של ועדת המכרזים או ועדת הפטור בהתאם לכללים הקבועים בתקנות.
כתיבת מסמכי המכרז היא שלב קריטי הדורש דיוק משפטי ומקצועי. יש להבטיח שלושה עקרונות יסוד:
מידתיות (Proportionality): תנאי המכרז, כולל תנאי הסף, צריכים להיות מידתיים והכרחיים להשגת מטרת המכרז. אסור לקבוע תנאים שנועדו לפסול מציעים באופן שאינו רלוונטי לביצוע העבודה (כגון דרישת ניסיון מופרזת).
שקיפות ובהירות (Transparency): מסמכי המכרז חייבים להיות ברורים, שלמים וחד-משמעיים, כך שכל מציע פוטנציאלי יוכל להבין בדיוק מה נדרש ממנו ומהם הקריטריונים להערכת הצעתו.
שוויוניות (Equality): כל המציעים הפוטנציאליים צריכים לקבל מידע זהה ובאותו מועד, וצריכים להימדד לפי אותם קריטריונים שפורסמו מראש במכרז.
חריגה מעקרונות אלו עלולה להוביל לפסילת המכרז כולו על ידי בית המשפט לעניינים מנהליים.
ועדת המכרזים מחויבת בראש ובראשונה לעיקרון השוויון בין המציעים – עיקרון המכונה בפסיקה “נשמת אפו של דיני המכרזים”. כל פגם שמפר עיקרון זה, או יוצר יתרון בלתי הוגן למציע פלוני, מחייב פסילה, גם אם הפגם נובע מטעות בתום לב.
בנוסף, כל סטייה מתנאי הסף, כגון היעדר ניסיון נדרש, היעדר רישיון, מסמך חובה חסר, נחשבת פגם מהותי שאינו בר תיקון. התכלית היא למנוע מצב שבו מי שלא עומד בתנאי המסגרת יוכל להתחרות מול מציעים אחרים, או לקבל “מקצה שיפורים” לאחר פתיחת תיבות.
הפסיקה קובעת כי הרשות אינה רשאית “לרפא” פגם מהותי כדי לאפשר למציע להתמודד, שכן פעולה כזו מהווה פגיעה בלתי נסבלת בשוויון ובתחרות.
תנאי סף הם דרישות מחייבות ומינימליות שנקבעות על ידי הרשות המזמינה, אשר כל מציע חייב לעמוד בהן כדי שהצעתו תיבדק לגופה. תנאי הסף נועדו להבטיח רמה מקצועית, פיננסית וניסיונית נאותה של המציעים, שתאפשר ביצוע יעיל של העבודה או השירות הנדרש.
המשמעות המשפטית: מציע שלא עמד ולו בתנאי סף אחד, הצעתו תיפסל על הסף. עקרון זה נוקשה, והוא חלק מהבטחת השוויון בין המציעים. פסיקת בתי המשפט מדגישה כי ועדות המכרזים אינן רשאיות לגרוע מתנאי סף שנקבעו מראש, אלא במקרים חריגים ונדירים ביותר. וראו הרחבה בנושא תנאי סף במכרז.
תנאי סף מהווים מחסום קשיח. מי שאינו עומד בהם אינו רשאי להשתתף. אם מציע סבור כי תנאי הסף מפלים, בלתי מידתיים או אינם רלוונטיים – עליו לתקוף אותם לפני הגשת הצעתו. משתתף במכרז לאחר שהתנאי פורסם מושתק מלטעון נגדו בדיעבד. וראו הרחבה בנושא עתירה מנהלית במכרזים.
תנאים בלתי מידתיים פוגעים בעקרון התחרות. דרישה לניסיון שאינו רלוונטי, ערבות מופרזת, ציוד יקר שאינו נדרש, או תנאים שנראים “מותאמים” למציע מסוים – כל אלה עשויים להוות עילה לביטול או לתיקון המכרז.
הזמן לתקוף תנאים כאלה קצר ביותר – יש לפנות מיידית לעורך דין ולבחון עתירה מקדמית. וראו קישור בנושא “מכרז תפור”.
הכלל הבסיסי הוא כי לא ניתן להשלים מסמכים מהותיים לאחר מועד ההגשה. כל השלמה מהותית — כגון מסמך סף, מסמך ניסיון, אישור רו”ח, רישיון חוקי או מסמך השפעה על הצעת המחיר — אסורה.
עם זאת, הפסיקה מכירה בחריג מצומצם, לפיו ניתן להשלים מסמך שאינו מהותי, למשל: הבהרה פורמלית, מסמך טכני, טעות סופר, או מסמך אשר אין בו כדי לשנות את תוכן ההצעה או יתרונה היחסי. העיקרון המנחה: אין בהשלמה כדי לשנות את מהות ההצעה או להקנות יתרון לא הוגן. וראו סקירה בנושא השלמת מסמכים במכרז.
פגם שאינו ניתן לתיקון (או פגם מהותי) הוא פגם הנוגע לליבת עקרון השוויון או למהות תנאי הסף במכרז. לדוגמה: אי-עמידה בתנאי ניסיון מחייב, אי-הפקדת ערבות מתאימה כנדרש, או אי-ציון מחיר ההצעה. פגמים אלו מובילים בדרך כלל לפסילה מיידית של ההצעה, ולוועדת המכרזים אסור להתיר השלמה שלהם, שכן הדבר יפגע בשוויון מול יתר המציעים שהגישו הצעה שלמה.
לעומת זאת, פגם טכני או צורני (פגם שאינו מהותי) הוא פגם פורמלי שאינו פוגע בשוויון בין המציעים, כמו חתימה חסרה או אישור עורך דין שלא צורף. במקרים אלו, ועדות המכרזים רשאיות, ולעיתים אף מחויבות, לבקש מהמציע להשלים את המסמכים החסרים, בכפוף לכללי הפסיקה ולכללי הרשות המזמינה.
בעבר, התשובה היתר כמעט תמיד – כן. ערבות המכרז היא “אמצעי הביטחון המוסכם” המבטיח את רצינות ההצעה. הפסיקה קבעה, שוב ושוב, כי כל פגם בערבות – בין אם בסכום, בתוקף, בשם המוטב, בנוסח, בהיעדר חתימה מלאה או בתנאי מתלה – מהווה פגם המחייב פסילה. הסיבה: ערבות פגומה מעניקה למציע יתרון פסול, שכן היא מאפשרת לו להימנע מהסיכון שכל מציע אחר נושא בו.
אלא שלאחרונה ביהמ”ש העליון פסק כי יש לבחון פגם שנפל בערבות לפי המבחנים המקובלים לבחינת העמידה של הצעה בכל תנאי סף אחר במכרז. יש לבחון כל פגם לגופו, ולמקד את הבחינה בשני עקרונות-על: עקרון השוויון בין המציעים, ותום ליבו של המציע. קראו כאן על הפסיקה החדשה.
להרחבה בנושא סוגי ערבויות במכרזים – לחצו כאן.
כן. זכות העיון בפרוטוקולים היא חלק בלתי נפרד מעקרון השקיפות המינהלי. מציע שנפסל זכאי לעיין בהחלטות, בפרוטוקולים ובמסמכי הוועדה, כדי להבין את עילת הפסילה ולהעריך האם נפל פגם המצדיק עתירה ו/או תביעה.
עם זאת, קיימת חובה לאזן בין הזכות לעיון לבין שמירת סודות מסחריים של מציעים אחרים. וועדהת המכרזים רשאית להשחיר חלקי מידע רגיש או למנוע חשיפת נתוני תמחיר, וכן לצורך הגנה על פרטיות יתר המתמודדים במכרז.
בית המשפט אינו יושב כוועדת מכרזים עליונה, אלא בוחן האם נפל בהחלטה פגם מינהלי מהותי: התעלמות מנתון רלוונטי, שקילת שיקולים זרים, חוסר סבירות קיצוני, פגיעה בהוגנות או משוא פנים.
ככל שהפגם משפיע על תוצאות ההתמודדות – עולה הסיכוי להתערבות שיפוטית.
דיני המכרזים מבוססים על תחרות הוגנת ושוויון. לפיכך, כל מו״מ לאחר פתיחת תיבות מהווה חריגה מהמסגרת התחרותית, אלא אם נקבע מראש בתנאי המכרז כי ניתן לקיים מו״מ עם מספר מצומצם של מציעים (לרוב במכרזי מסגרת או במכרזים דו-שלביים).
בכל מקרה, על המו״מ להיות גלוי, מתועד ושוויוני, ובשום פנים ואופן לא ניתן “לשפר” הצעה של מציע יחיד ללא פתיחת האפשרות בפני אחרים.
ועדת מכרזים אינה חייבת לבחור בהכרח בהצעה הזולה ביותר. כאשר הצעה נמוכה בצורה קיצונית מממוצע המחירים, קיימת סכנה שהמציע לא יוכל לעמוד בהתחייבויותיו (הצעה גרעונית), או שמדובר בהצעה תכסיסנית, או המחיר משקף אי-הבנה של מסמכי המכרז.
במקרים כאלה רשאית הוועדה לדרוש הבהרות ואף לפסול את ההצעה (בכפוף לקיום שימוע), כדי להגן על האינטרס הציבורי.
הסכם ההתקשרות המצורף למכרז, מחייב את כל המציעים ומהווה חלק בלתי נפרד מהליך התחרות. שינוי חד-צדדי של ההסכם לאחר בחירת הזוכה עלול להוות פגיעה בשוויון, שכן מציעים אחרים היו נמנעים מלהגיש הצעה אילו ידעו כי תנאי ההתקשרות ישתנו.
רק במקרים ייחודיים, בהם הסטייה אינה מהותית, או נדרשת מטעמים רגולטוריים, או לא ניתן היה לצפות אותה מראש – מותר לבצע התאמות, בהסכמת הצדדים. וראה הרחבה בנושא במאמר שינוי תנאים בחוזה שנכרת בעקבות מכרז
חובת ההנמקה היא חובה יסודית בדין המנהלי, המחייבת את ועדת המכרזים לתעד ולנמק באופן מפורט את כלל החלטותיה המהותיות – בפרט החלטות על פסילה, העדפה או בחירה בהצעה מסוימת.
חשיבותה: הנמקה מפורטת ומבוססת מונעת שרירותיות, משקפת הפעלת שיקול דעת ענייני, ומאפשרת ביקורת שיפוטית יעילה. היעדר הנמקה מספקת או הנמקה פגומה בהחלטה עלולה להוות פגם מהותי בהליך המכרז, ובמקרים מסוימים אף להוביל לביטול ההחלטה בעתירה מנהלית, גם אם ההחלטה לגופה הייתה נכונה.
הליכי מכרז חשופים לפיקוח שיפוטי באמצעות עתירה מנהלית או תביעה (תלוי בגוף המפרסם). העילות הנפוצות ביותר כוללות:
פגיעה בעקרון השוויון: לדוגמה, הענקת מידע חסוי למציע אחד, או העדפה בלתי מוצדקת של מציע מסוים.
פגמים בתנאי הסף: קביעת תנאי סף לא מידתיים, מפלים, או שינוי תנאי סף לאחר פרסום.
חוסר סבירות קיצוני וניגוד עניינים: החלטה של הוועדה שהיא בלתי סבירה באופן קיצוני, או קיום ניגוד עניינים מובנה של חבר בוועדה.
היעדר נימוק או נימוק פגום: אי-תיעוד או אי-נימוק מספק של החלטת הוועדה, בפרט בהחלטות הנוגעות לפסילת מציעים.
מכרז מסגרת הוא מכרז שמטרתו לאתר ולהתקשר עם מספר ספקים (או ספק אחד) לטווח ארוך, מבלי לקבוע מראש את כל הכמויות או המועדים המדויקים לאספקה/שירות. מכרז זה מאפשר לרשות המקומית גמישות ומהירות בהזמנות עתידיות, תוך שמירה על עקרונות המכרז.
הכללים המרכזיים:
שקיפות מראש: תנאי המכרז חייבים לפרט מראש את שיטת הדירוג וכיצד תתבצע הקצאת העבודה בפועל בין הספקים (לדוגמה, הקצאת עבודה שוויונית או הקצאה באמצעות מיני-מכרזים חוזרים).
היקף התקשרות: המסגרת חייבת להיות מוגבלת בזמן (בדרך כלל עד שלוש שנים עם אופציה להארכה) ובהיקף תקציבי מקסימלי, כפי שאושר על ידי ועדת המכרזים.
נכתב על ידי עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A, C.R.O), שותף בכיר במשרד וולר ושות׳, מהמובילים בישראל בתחום דיני המכרזים, ההתקשרויות הציבוריות ודיני הרשויות המקומיות. עו״ד וולר משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, תאגידים עירוניים וגורמים ציבוריים, ומלווה הליכי מכרזים רחבי היקף – החל משלב גיבוש האסטרטגיה המשפטית והתכנון המכרזי, דרך ניסוח המפרטים והתנאים, ועד לייצוג בפני ועדות המכרזים ובתי המשפט. עו״ד וולר כיהן בעבר כמנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר, ויועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים בכנסת, ומשלב בעבודתו ראייה מערכתית, רגולטורית וניהולית.
פורסם ביום 10/12/2025.
"*" אינדוקטור שדות חובה
