העתירה המינהלית היא כלי משפטי מרכזי במשפט המינהלי הישראלי, המאפשר לאזרחים ולגופים שונים לאתגר החלטות של רשויות מינהליות. מוסד זה, שהתפתח והשתכלל לאורך השנים, משקף את מחויבותה של מערכת המשפט הישראלית לעקרונות של שלטון החוק, הגנה על זכויות הפרט, וביקורת שיפוטית על פעולות המינהל. העתירה היא הליך משפטי המתקיים בבית המשפט המחוזי (בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים), ובה מתבקש בית המשפט לבטל או לשנות החלטה שהתקבלה על ידי רשות ציבורית או של גוף ציבורי. רשימת הרשויות והגופים הציבוריים, כנגדם ניתן להגיש עתירה מנהלית, מנויה בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, תש”ס – 2000, והיא רשימה “סגורה”. על כן החלטות או גופים ציבוריים שאינם מופיעים ברשימה זו, לא ניתנים לתקיפה באמצעות עתירה מנהלית, אלא רק באמצעות עתירה לבג”ץ. המכרז הנו הליך מנהלי, וככך הוא נתון לביקורת שיפוטית – הן טרם פרסומו, הן במהלכו, והן לאחר סיומו.
התפתחות העתירה המינהלית בישראל
העתירה המינהלית, כפי שאנו מכירים אותה כיום, היא תוצר של התפתחות היסטורית ארוכה במשפט הישראלי. מקובל לחלק את התפתחות זו למספר תקופות משמעותיות:
תקופת המנדט הבריטי (עד 1948): בתקופה זו, המשפט המינהלי בארץ ישראל התבסס על המודל הבריטי. בית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (בג”צ), היה הערכאה העיקרית לביקורת שיפוטית על פעולות השלטון. העתירות הוגשו באמצעות “צווים על תנאי” (Prerogative Writs). השנים הראשונות לאחר קום המדינה (1948-1980): עם הקמת המדינה, אומץ המודל הבריטי של ביקורת שיפוטית, עם התאמות למציאות הישראלית. ובג”ץ המשיך להיות הערכאה העיקרית לביקורת על פעולות המינהל. בתקופה זו, התפתחו העילות המרכזיות לביקורת שיפוטית, כגון חריגה מסמכות, שיקולים זרים, ואי-סבירות. תקופת ההתרחבות השיפוטית (1980-2000): בתקופה זו, חלה התרחבות משמעותית בהיקף הביקורת השיפוטית על המינהל הציבורי. בג”ץ הרחיב את זכות העמידה ואפשר לעותרים ציבוריים להגיש עתירות בנושאים בעלי חשיבות ציבורית. כמו כן, התפתחה דוקטרינת הסבירות, והורחבו העילות לביקורת שיפוטית.
הקמת בתי המשפט לעניינים מינהליים (2000 ואילך): חקיקת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש”ס-2000 יצר מסגרת חדשה לטיפול בעתירות מינהליות, ממספר סיבות. א. ביזור סמכויות. הוקמו מחלקות מינהליות בבתי המשפט המחוזיים, שקיבלו סמכות לדון בעתירות מינהליות בנושאים מוגדרים. ב. הקלת העומס מבג”ץ. חלק ניכר מהעתירות המינהליות הועבר לטיפול בתי המשפט המחוזיים, מה שאפשר לבג”ץ להתמקד בסוגיות חוקתיות ומינהליות בעלות חשיבות מיוחדת. ג. נגישות מוגברת. הקמת בתי המשפט לעניינים מינהליים הגבירה את הנגישות למערכת המשפט בתחום המינהלי. ד. התמקצעות: השופטים במחלקות המינהליות התמחו בתחום המשפט המינהלי. התפתחויות עכשוויות (2000 ואילך): ניתן לזהות מספר מגמות בהתפתחות העתירה המינהלית דוגמת הרחבה הדרגתית של סמכויות בתי המשפט לעניינים מינהליים, המשך פיתוח של דוקטרינות משפטיות כגון מידתיות וסבירות, והתמודדות עם אתגרים טכנולוגיים ושינויים בפעילות המינהל הציבורי בעידן הדיגיטלי.
סמכות בית המשפט לדון במכרזים של גופים ציבוריים
סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים נקבעת בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים ובתוספות לחוק. החוק מגדיר רשימה של נושאים וסוגי החלטות מינהליות שבסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בהם. סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים היא שיורית ביחס לבג”ץ. כלומר, אם עניין מסוים לא נכלל ברשימת הנושאים שבסמכות בית המשפט לעניינים מינהליים, הוא נותר בסמכותו של בג”ץ.
סמכויות בנושא מכרזים: סעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, הסמיך את בתי המשפט לדון בענייני מכרזים של גוף או רשות המנויים בסעיף 2 לחוק חובת המכרזים, התשנ”ב – 1992, וענייני מכרזים של רשות מקומית, שעניינם התקשרות בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, וכן מכרזים שעניינם מתן רישיון או זיכיון לפי דין. העתירה מתנהלת בהתאם לסדרי דין מיוחדים, הדומים במהותם לסדרי הדין בבג”צ: תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס”א-2000. לרוב, העתירה תוגש לבית המשפט שבאזור שיפוטו ניתנה ההחלטה של הרשות שנגדה מוגשת העתירה.
עתירות נפוצות בתחום המכרזים
העילות לביקורת שיפוטית על החלטות מינהליות מהוות את הבסיס המהותי לדיון בעתירות מינהליות. אלו הן העילות המרכזיות בתחום דיני המכרזים:
- החלטה של רשות מנהלית בדבר קביעת תנאי סף או תנאי מכרז לא סבירים.
- החלטה בדבר הכרזה על זוכה במכרז.
- פסילת הצעה במכרז.
- פגמים בהליך המנהלי דוגמת אי סדרים בעבודת וועדת המכרזים.
- ניגוד עניינים – כאשר מקבל ההחלטה פעל תחת ניגוד עניינים.
- אי-גילוי מידע רלוונטי -כאשר הרשות לא חשפה מידע מהותי, הרלוונטי להליך המכרזי.
- אי מתן זכות שימוע.
- ביטול מכרז או התליית מכרז.
- אי מימוש זכיה במכרז.
- מסירת עבודות ללא מכרז.
- אי עמידת המציע הזוכה בתנאי המכרז.
- שיקולים זרים ומטרות זרות – מצבים בהם הרשות המינהלית שקלה שיקולים שאינם רלוונטיים לעניין או פעלה להשגת מטרות שאינן בגדר סמכות
- ועוד.
עילה נוספת בעתירות המינהלות בתחום דיני המכרזים הנה עילת אי-הסבירות. זוהי מהמורכבות והשנויות במחלוקת בביקורת השיפוטית. היא מאפשרת לבית המשפט לבחון את תוכן ההחלטה המינהלית ולא רק את ההליך. בבחינת סבירות ההחלטה, בית המשפט יבחן האם הרשות שקלה את כל השיקולים הרלוונטיים; האם ניתן משקל ראוי לכל שיקול; והאם התוצאה הסופית חורגת ממתחם הסבירות. ההלכה המושרשת היא כי בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות המינהלית בשיקול דעתו שלו. התערבות תיעשה רק במקרים של אי-סבירות קיצונית.
סדרי הדין בעתירה מנהלית
העותר יגיש לבית המשפט המחוזי (בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים), במחוז הרלוונטי, כנגד הגוף המינהלי וכנגד כלל הגופים העלולים להיפגע מההחלטה. יודגש כי אי צירוף “משיב ראוי” בעתירה הוא עניין מהותי, והוא עלול, לבדו, להביא למחיקת העתירה בכל שלב של הדיון. כתב העתירה יכלול את ההחלטה כנגדה עותרים, את מלוא המידע והתכתובות שקדמה לה בין העותר לבין הגוף המינהלי, ואת פירוט הנימוקים שבעובדה ושבחוק שעליהם מתבססת העתירה. בנוסף, יפורט הסעד שמבקש העותר מבית המשפט.
יחד עם כתב העתירה ניתן להגיש גם בקשה לצו ארעי או לצו ביניים, במטרה “להקפיא” את המצב הקיים בעת הגשת העתירה, ולמנוע מצב בו ההחלטה שבגינה הוגשה העתירה תמומש, באופן שיקבע עובדות בשטח באופן בלתי הפיך. לכתב העתירה יש לצרף תצהיר קצר, המפנה לעובדות המפורטות בכתב העתירה ומצהיר על נכונותן ומקור ידיעת המצהיר עליהן, המאומת על ידי עורך דין (“תצהיר בגצ”י“).
לאחר הגשת כתב העתירה, המשיבים יגישו בתוך 60 יום את כתב התשובה (אלא אם בית המשפט הורה על תקופה קצרה יותר). גם לכתב התשובה יש לצרף תצהיר חתום.
לאחר הגשת כתבי הטענות (כתב עתירה מטעם העותר, כתבי תשובה מטעם המשיב/ים, ובקשות לצו ביניים או צו ארעי) בית המשפט יחליט אם יש מקום לדחות את העתירה על הסף או לקיים דיון במעמד הצדדים. בית המשפט רשאי להורות לצדדים להוסיף מסמכים, לצרף צדדים לעתירה, לאפשר חקירה ראשית, ועוד. ככל שייקבע דיון בעתירה, יוכלו הצדדים להציג את טיעוניהם בעל פה בפני בית המשפט. לעיתים יסתפק בית המשפט בדיון אחד ולאחריו יכריע במחלוקת במסגרת פסק דין, אך לעיתים יתקיימו מספר דיונים אם בית המשפט יהיה סבור שיש צורך בכך. פסק דין של בית משפט לעניינים מנהליים בעתירה מנהלית ניתן לערעור בפני בית המשפט העליון בתוך 60 ימים ממועד פסק הדין.
סעדים זמניים
סעדים זמניים במכרזים מהווים כלי משפטי חשוב במסגרת העתירה המינהלית בדיני המכרזים. מטרתם העיקרית היא למנוע נזק בלתי הפיך לעותר ולשמר את המצב הקיים עד להכרעה סופית בעתירה. הסעד הזמני במכרזים, בדרך כלל, מתבטא בצו ביניים המורה על עיכוב הליכי המכרז או על מניעת חתימה על חוזה עם הזוכה במכרז. מטרתו היא לאפשר לבית המשפט לבחון את טענות העותר מבלי שייווצר מצב בלתי הפיך בשטח. זהו איזון עדין בין הצורך להגן על זכויות המתמודדים במכרז, לבין האינטרס הציבורי בקידום פרויקטים ושירותים ציבוריים ללא עיכוב. מתן סעד זמני במכרז עשוי להשפיע באופן משמעותי על התנהלות הרשות הציבורית ועל המשתתפים האחרים במכרז. הקפאת הליכי המכרז עלולה לגרום לעיכובים בפרויקטים ציבוריים, לעלויות נוספות, ולאי-ודאות עבור המתמודדים. לפיכך, בתי המשפט נוטים לשקול בקפידה את ההשלכות הרחבות של מתן סעד זמני.
שיקולים למתן סעד זמני
בבואו להכריע בבקשה לסעד זמני במכרז, בית המשפט שוקל מספר גורמים מרכזיים:
- סיכויי העתירה. בית המשפט בוחן, על פני הדברים, את סיכויי העתירה להתקבל. ככל שסיכויי העתירה גבוהים יותר, כך גדל הסיכוי למתן סעד זמני.
- מאזן הנוחות. מידת הנזק שתיגרם לעותר אם לא יינתן הסעד הזמני, אל מול הנזק שעלול להיגרם למשיבים או לאינטרס הציבורי אם יינתן הסעד.
- דחיפות. מידת הדחיפות בעצירת הליכי המכרז, בהתחשב בשלב בו נמצא המכרז ובלוחות הזמנים.
- שיהוי. האם העותר פעל במהירות הראויה בהגשת העתירה והבקשה לסעד זמני, או שמא השתהה באופן שעלול לפגוע באינטרסים של צדדים אחרים.
- שיקולי יושר. כאשר המבקש/ העותר בא לבית המשפט שלא בניקיון כפיים ושלא בתום לב, אין פותחים לפניו את שערי בית המשפט.
סעדים נפוצים בעתירות בדיני המכרזים
- ביטול החלטת ועדת המכרזים. במקרים של פגם מהותי בהליך המכרזי או בהחלטה.
- החזרת הדיון לוועדת המכרזים. לשם הפעלת שיקול דעת וקבלת החלטה מחודשת.
- צו עשה. הוראה לוועדת המכרזים לנקוט בפעולה מסוימת, כגון שקילה מחודשת של הצעה, לנקד מחדש, לערוך שימוע וכיוצ”ב.
טענת שיהוי
טענת השיהוי היא טענה מקדמית משמעותית בעתירה המינהלית. היא מתבססת על העיקרון שעל העותר לפעול בזריזות ובתום לב בהגשת עתירתו: החמצת המועד להשגה בפני ביהמ”ש על החלטת הגוף המינהלי. עתירות מנהליות רבות נדחות בבתי המשפט, אף אם היה צדק בטענות העותרים. אחד השיקולים המכריעים בנושא זה הוא הצורך בוודאות, והנזק שעלול להיגרם לרשות או לצדדים שלישיים המושפעים מההחלטה.
המבחנים לשיהוי
שיהוי הנו איחור בלתי מוצדק בהגשת העתירה. בית המשפט העליון הגדיר את מבחני השיהוי בבג”ץ 170/87 אסולין נ’ ראש עיריית קרית גת, פ”ד מב(1) 678 (1988) כדלקמן –
- שיהוי סובייקטיבי (אינטרס העותר לביטול הפעולה) מבחן זה עוסק בידיעת העותר, התנהגות העותר, הסיבות לאיחור בהגשת העתירה, והשאלה האם ההתנהגות מרמזת על ויתור על הזכויות לפנות לערכאות.
- שיהוי אובייקטיבי (אינטרס המשיב בקיומה). שינוי המצב ופגיעה באינטרסים של הרשות הציבורית או של צדדים שלישיים עקב האיחור בהגשת העתירה. ככל שחלף זמן רב יותר, כך גוברת ההסתמכות של צדדים שלישיים על המצב הקיים, ועולה הקושי לשנותו. ב-עע”מ 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה נ’ החברה להגנת הטבע, הדגיש בית המשפט העליון כי יש לבחון את מידת הפגיעה באינטרס הציבורי אם תתקבל העתירה, לאור הזמן שחלף והשינויים שהתרחשו בשטח.
- חומרת הפגם בפעולת הרשות (אינטרס הציבור לשלטון החוק ). ככל שהפגם חמור יותר, כך יטה בית המשפט פחות לדחות את העתירה מחמת שיהוי.
בין שיהוי לבין קיצוב מועד להגשת עתירה
סדרי הדין מחייבים כי עתירה תוגש בהקדם האפשרי, ולא יאוחר מ- 45 יום מהרגע שבו פורסמה ההחלטה של הרשות המינהלית, או מהיום שבו נודע לעותר אודות ההחלטה. תקופה זו היא המועד הקצוב לתקוף את ההחלטה. עם זאת, בתי המשפט עשויים לדחות את העתירה, גם בתוך תקופת 45 הימים, בשל שיהוי או השתהות העותר. כלומר, עתירה המוגשת בתוך 45 הימים, עלולה להחשב כעתירה שהוגשה בשיהוי. לפיכך, על העותר למצות במהירות וביעילות את ההליכים למול הגוף המינהלי, ולפעול במהירות לצורך עמידה על זכויותיו.
פיצויים
בהתאם להלכה שנפסקה ב-ע”א 700/89 חברת החשמל לישראל בע”מ נ’ מליבו ישראל בע”מ, קיימים שני מסלולים חלופיים למי שיש בפיו טענת קיפוח בהליכי מכרז:
- מסלול האכיפה. במסגרתו, מבקש העותר כי ביהמ”ש יורה על תיקון הפגם שנפל בפעולת הרשות, ויכריז עליו כזוכה. הסעד במקרים אלה יכול שיהיה – מלבד קביעה כי העותר הוא הזוכה – ביטול המכרז או החזרת הדיון לוועדת המכרזים.
- מסלול הפיצויים. ביסודו, קבלת סעד כספי בגין הרווח שנמנע מהמציע עקב העובדה שלא זכה במכרז. כדי לזכות בפיצויים אלה, על המציע/ העותר בעתירה המינהלית להראות כי נפל פגם בפעולת הרשות וכי אלמלא אותו הפגם היה הוא זוכה במכרז.
ככלל, מציע שקופח במכרז לא יוכל לתבוע סעד של פיצויי קיום בגין אי-זכייה. המציע נדרש להגיש, קודם כל, תביעת אכיפה (עתירה מנהלית). עיקרון זה נובע מעקרונות שלטון החוק, המחייבים לאפשר לרשות לתקן את הפגם שנפל בהחלטתה. בנוסף, גם שיקולי יעילות וחסכון במשאבים תומכים בכך, באופן שהרשות לא תדרש לשלם פעמיים גם לזוכה וגם למפסיד. כמו כן, גם לפי עקרון הקטנת הנזק, על התובע לנסות תחילה לשנות את תוצאות המכרז במסגרת עתירה מנהלית, ובכך תתייתר התביעה הכספית. ולבסוף, יש בכך אף יעילות דיונית, שכן לעתירה שכזו יצורפו כל הטוענים נגד המכרז. רק לאחר מכן, ניתן להגיש תובענה כנגד הרשות, לבית המשפט לעניינים מנהליים (לו הסמכות הבלעדית לדון בתובענה).
במילים אחרות: מתמודד הסבור כי קופח במכרז, נדרש לתקוף את ההליך המכרזי עצמו. עם זאת, קיימים חריגים לכלל זה בהם הימנעותו של המציע מלפעול לאכיפת הזכייה הנטענת במכרז לא תביא לחסימת אפשרותו להגיש תביעה לפיצויים. הראשון – חריג פרוצדורלי: מסלול האכיפה לא צלח בשל טעמים שאינם קשורים בעותר. והשני – חריג מהותי: פגיעה חמורה בשלטון החוק כאשר חריג זה יוחל במשורה ויישמר לאותם מקרים נדירים שבהם פעולת הרשות מערערת את יסודות שלטון החוק.
עורך דין מומחה בדיני מכרזים
עתירה מינהלית בתחום דיני המכרזים היא כלי חיוני להבטחת הליכי מכרז תקינים והוגנים. היא מאזנת בין האינטרס הציבורי בקיום מכרזים יעילים ושקופים, לבין זכויותיהם של המשתתפים במכרז. הגשת עתירה מנהלית מחייבת ידע וניסיון במגוון תחומים: מינהלי, דיני המכרזים, דיני החוזים והתנהלות גופים ציבוריים. למשרד עורכי דין וולר ושות’ ניסיון רב שנים בייצוג גופים ציבוריים, רשויות מקומיות, חברות, מלכ”רים ובנקים, בהליכים משפטיים בתחום המשפט המינהלי ובדיני המכרזים. ליווי שוטף של עורך דין מומחה בדיני מכרזים לא רק כאשר מגיעים לשלב ההליך המשפטי, אלא כבר בשלב הגשת ההצעה במכרז. בנוסף, יש להתייעץ טרם כל נקיטת פעולה מסחרית המסתמכת או נובעת, מתוצאת מכרז. צרו קשר עם עורך דין מכרזים. משרד וולר ושות’.
